II SA/Sz 748/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za okres II kwartału 2020 r. za pobór wód podziemnych ze studni I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania. UZASADNIENIE 1. W dniu [...] lipca 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w S. na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "p.w.") ustaliło, w formie informacji kwartalnej Polskiemu Związkowi Działkowców, Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] w G. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), za okres II kwartału 2020 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych – obr. geod. [...] miasta G.. 2. Pismem z dnia 31 lipca 2020 r. Skarżący złożył reklamację, wnosząc o skorygowanie ww. informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, tj. ze pobór wód z ujęcia służy do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a w konsekwencji o odstąpienie od ustalania opłaty stałej i zmianę opłaty zmiennej. Podniósł, że Organ błędnie zakwalifikował do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502, przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie"). 3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a.") Dyrektor Zarządu Zlewni w S. PGW WP (dalej przywoływany jako: Organ I instancji") ustalił Skarżącemu, za okres II kwartału 2020 r., opłatę zmienną w wysokości [...] zł, za pobór wód podziemnych. Jak podniósł Organ w uzasadnieniu decyzji, z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej przywoływanej jako: "ustawa ROD") wynika, że działki są wykorzystywane przez fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej co wyklucza, przyjęcie, że celem przedstawionego w piśmie poboru wód jest cel rolniczy. Mając powyższe na uwadze Organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99. Z, jako działalność organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana. Skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego z dnia [...] grudnia 2017 r., na pobór wód podziemnych ze studni nr [...] (działka nr [...], obr. geod. G., gm. G.), studni nr [...] (działka nr [...], obr. geod. [...]m. G., gm. G.), nr [...] (działka nr [...], obr. geod[...] m. G., gm. G.), co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne. 4. Niezadowolony z rozstrzygnięcia Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze, decyzji tej zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że Skarżący korzysta z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczania opłaty stałej za usługi wodne, ewentualnie w jakim zakresie, 2) prawa materialnego, a w szczególności: - art. 270 ust. 2 p.w. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie zwolnienia ustawowego od opłaty za usługi wodne, - art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, przez bezzasadne zastosowanie, względnie błędną wykładnię, - art. 4 ustawy ustawa ROD, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 5 ustawy ROD w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (przywoływanej dalej jako: "u.o.g.r.l."), poprzez ich niezastosowanie pomimo, że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze", - art. 271 ust. 1 pkt 2 p.w., przez bezzasadne zastosowanie, - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, przez bezzasadne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi Skarżący zaznaczył, że dokonana wykładnia art. 270 ust. 2 p.w. w zakresie pojęcia "celów rolniczych" jest całkowicie wadliwa. Argumentował, że na gruncie u.o.g.r.l. jedną z podstawowych funkcji rodzinnych ogrodów działkowych, jest wykorzystywanie zajmowanych przez nie gruntów na prowadzenie upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 1, art. 4). Wprowadzenie upraw ogrodniczych na terenie ROD mieści się w pojęciu "działalności rolniczej". W związku z tym całkowicie niezrozumiałe jest wywodzenie przez Organ, z użytego w art. 2 pkt 2 ustawy ROD sformułowania "na własne potrzeby", skutku w postaci wyłączenia produkcji warzyw, owoców i roślin ozdobnych na działce w ROD, z zakresu pojęcia "produkcji rolniczej" i w konsekwencji odmowy uznania nawadniania upraw i gruntów w ROD, za nawadnianie upraw i gruntów dla celów rolniczych. Skarżący mając na uwadze treść art. 5 ustawy ROD uznał, że na potrzeby ustalenia znaczenia użytego w prawie wodnym pojęcia "celów rolniczych" zasadne jest odniesienie się do regulacji u.o.g.r.l. Z art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 tej ustawy stosowanymi a contrario wynika, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze". W ocenie Skarżącego, racjonalny ustawodawca na gruncie p.w. w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze, jak dobra chronione przez Prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych dodatkowymi opłatami. Zatem wykładnię prawa zastosowaną przez Organ, należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy - tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. 6. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. 7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy). Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w., usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). W myśl art. 270 ust. 1 p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 p.w., przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2018 r., poz. 2268, przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie"), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia). 8. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Organ uznał, że pobór wód podziemnych na potrzeby ROD (podlewanie działek) nie odpowiada celowi określonemu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, w związku z czym określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o art. 272 ust. 1 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia jako za pobór dokonywany do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Zdaniem Sądu, stanowisko to, jak i przywołana na jego potwierdzenie argumentacja nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w przepisach prawa wodnego brak jest legalnej definicji celu rolniczego, wskazać jednak trzeba, że z okoliczności tej Organ wywiódł nieprawidłowe wnioski. Mianowicie przyjął, że w takiej sytuacji należy odwołać się do pojęcia działalności rolniczej. Tymczasem dostrzec należy, że zakres obu zwrotów jest inny. Definicje działalności rolniczej ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach, w tym ustawie z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej i zwierzęcej. Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl). W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego będzie szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, co prowadzi do wniosku, że Organ niezasadnie zrównał oba te pojęcia, przypisując im tożsame znaczenie. W ocenie Sądu, dla potrzeb odkodowania znaczenia pojęcia celów rolniczych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (przywoływanej dalej jako: "u.o.g.r.l".), jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (przywoływanej dalej jako: "ustawa ROD"), jako aktów mających za przedmiot regulacji kwestie związane z uprawą gruntów rolnych i gruntów oddanych pod rodzinne ogrody działkowe. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się bowiem na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym. Za posiłkowym sięgnięciem do u.o.g.r.l. przemawia cel regulacji, którym podobnie jak w ustawie p.w., jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), ale także i to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego", jak i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa ROD odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. W art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l., wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l., logicznym jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie u.o.g.r.l. zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1143/19 - wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Innymi słowy, rzecz ujmując, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji objęcia tych gruntów stosowną ochroną, uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym. 9. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy ROD w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro na mocy art. 2 pkt 2 ww. ustawy działka służyć ma zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby. Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 1 ww. ustawy funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Nie sposób przyjąć, że przyznane pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone innemu celowi niż dla: nawadniania gruntów i upraw na terenie ogrodów działkowych. Z tych też względów – zdaniem Sądu – okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych. 10. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, ale Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19 (opubl. na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl). Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, aby Organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, czego nie uczynił. Zamiast tego, Organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty. Takiego działania nie sposób zatem usprawiedliwić. 11. Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie Organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej. 12. Podsumowując, stwierdzić należy, że Organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. 13. Ponownie rozpoznając sprawę, Organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobór wód podziemnych zgodnie z tą wykładnią. 14. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I sentencji wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł, w pkt II sentencji wyroku, stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.