II OW 106/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2012 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Białymstoku wnioski J. G., M. G.oraz S. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Białegostoku z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...], ustalającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej byłej Wsi S. oraz wielkości przysługujących im udziałów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.), wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Natomiast zgodnie z art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W sprawie zagospodarowania wspólnot gruntowych brak jest takich postanowień w ustawach szczególnych. W związku z powyższym przekazano wnioski J. G., M. G. oraz S. G. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Białymstoku celem rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnioskiem z dnia 5 czerwca 2012 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przez wskazanie Ministra jako organu właściwego do załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Białegostoku z dnia [...] stycznia 2002 r. W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdyż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. należy ustalić jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jest właściwy w sprawie minister. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że nie może mieć miejsca sytuacja, w której samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż jednostki samorządu terytorialnego. Na poparcie swojego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku przywołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OPS 1/12. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchwałą tą stwierdził, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. Uchwałą tą zostało stwierdzone, że dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wymieniony w art. 157 § 1 k.p.a. i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów. W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. w stosunku do Wojewody Podlaskiego i co za tym idzie to Minister pozostaje właściwy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2002 r. wydanej przez Wojewodę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozpoznawana sprawa jest sporem kompetencyjnym, gdyż spór toczy się pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Białegostoku z dnia [...] stycznia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OPS 1/12 (ONSAiWSA z 2012 r., nr 4, poz. 60), uznał, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały NSA zwrócił uwagę, że właściwość organu administracji publicznej jest definiowana w doktrynie jako zdolność do władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego przez rozstrzygnięcie o uprawnieniach bądź obowiązkach jednostki. Obok właściwości ustawowej (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej) wyróżnia się właściwość delegacyjną, która opiera się na dopuszczalności przesunięcia właściwości ustawowej na inny organ administracji publicznej (por. B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 9 Prawo procesowe administracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Warszawa 2010, s. 104-105). Niewątpliwie kompetencje odwoławcze i nadzorcze w tej samej kategorii spraw powinny, co do zasady, zawsze należeć do tych samych organów. Z drugiej jednak strony można wskazać na odmienne zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Nie jest zatem niemożliwa taka sytuacja, w której nie będzie istniała tożsamość organu odwoławczego i podejmującego decyzję w trybie nadzoru. Ma to miejsce zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem postępowania nieważnościowego jest decyzja organu odwoławczego. Ustalenie właściwości instancyjnej w trybie nadzwyczajnym musi nastąpić z uwzględnieniem regulacji właściwej temu trybowi, a nie tylko na podstawie normy, z której wynika aktualna właściwość rzeczowa organu do wydania decyzji w toku instancji. Z tego też względu nie jest uzasadnione automatyczne utożsamianie właściwości organu wyższego stopnia w trybie nadzwyczajnym z organem odwoławczym, który jest aktualnie właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji. NSA zwrócił uwagę, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. To, że ustawa powierza określonemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, nie oznacza, że tym samym samorządowe kolegium odwoławcze staje się organem wyższego stopnia (organem odwoławczym i organem nadzoru) w stosunku do innych organów niż organ jednostki samorządu terytorialnego. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że skoro organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. w stosunku do wojewody jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to Minister pozostaje właściwy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez wojewodę. Odrzucenie poglądu, że zmiana właściwości rzeczowej organów do rozpoznania sprawy w toku instancji wpływa automatycznie na zmianę właściwości ustalanej na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. potwierdza wykładnia językowa przepisu w części, w której odnosi się on do decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, skoro wydanie decyzji przez te organy uzasadnia ich właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności. Ustawodawca wyraźnie bowiem powiązał właściwość tych organów w sprawie stwierdzenia nieważności z wydaniem przez nie decyzji. Bez względu zatem na zmiany we właściwości polegające na przekazaniu do rozpoznania określonych spraw do innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to zawsze pozostaną one właściwe do stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji. Przyjęcie zasady określania organu wyższego stopnia w odniesieniu do organu, który wydał decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym, pozwala na udzielenie odpowiedzi także w odniesieniu do takich sytuacji, skoro punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego jest ustalenie tego organu, który wydał decyzję, a nie właściwość do rozpoznania spraw w toku instancji według aktualnych przepisów. Należy zatem przyjąć jako zasadę, że tak długo jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to tak długo jak ten organ istnieje, jest on właściwy do orzekania w myśl art. 156 wobec tej decyzji (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 października 2002 r., sygn. II SA 2554/01, ST 2003, nr 5, s. 58). Mając na uwadze powyższą argumentację uznać należy, że to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. w stosunku do Wojewody Podlaskiego i pozostaje on właściwym organem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2002 r. wydanej przez Wojewodę. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.