I GSK 482/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1045/20 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od B. K. na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni 100 (sto) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1045/20, w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] kwietnia 2020 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lęborku ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 4 162,40 zł oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej: - na 2015 rok w zakresie wariantu 4.10 – w wysokości 137,50 zł, - na 2016 rok w zakresie wariantu 5.1 – w wysokości 41,10 zł. Organ stwierdził, że kwota płatności w wysokości 4 162,40 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uchylając decyzje organów obu instancji, WSA w Gdańsku stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19). Zdaniem WSA, organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie strony, z urzędu zobowiązany był dostrzec, że organ I instancji wydał w sprawie decyzję już po wejściu w życie ww. przepisu, który uniemożliwiał – w czasie trwania stanu epidemii – wydanie decyzji innej niż w całości uwzględniającej żądanie strony. Stan epidemii w sposób oczywisty ograniczał bowiem możliwości obrony swych praw przez strony postępowania administracyjnego, a więc tylko decyzja w całości uwzględniająca żądanie strony mogła zostać w tym czasie wydana – wówczas bowiem strona nie potrzebuje chronić swoich interesów. W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie odnosi się wyłącznie do możliwości wydania decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, ale także do decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzs ust. 9 ustawy o COVID-19 polegające na błędnej jego wykładni poprzez mylne zrozumienie treści i znaczenia ww. przepisu oraz niezrozumieniu intencji ustawodawcy oraz pominięciu wykładni literalnej przepisu w ten sposób, że WSA w Gdańsku niezasadnie przyjął, że w okresie od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. organ nie mógł wydać decyzji administracyjnej niekorzystnej dla strony postępowania, podczas gdy postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony, co umożliwiało wydanie takiego rodzaju decyzji, a ponadto poprzez zawieszenie biegu terminów procesowych prawo strony do obrony nie zostało w żaden sposób naruszone; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzs ust. 7 ustawy o COVID-19 poprzez jego niezastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie i niezasadne uznanie, że decyzja administracyjna niekorzystna dla strony nie mogła zostać wydana w okresie od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r., podczas gdy z treści ww. przepisu wprost wynika, że czynności dokonane w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 w ramach postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego są skuteczne, co w konsekwencji oznacza, że intencją ustawodawcy nie było wstrzymywanie załatwienia sprawy administracyjnych w tym szczególnym czasie; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID-19 poprzez jego niezastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie i niezasadne uznanie, że decyzja administracyjna niekorzystna dla strony nie mogła zostać wydana w okresie od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r., podczas gdy poprzez zawieszenie biegu terminów procesowych prawo strony do obrony nie zostało w żadnej sposób naruszone, a strona miała możliwość wniesienia odwołania po ogłoszeniu zakończenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19; 4. naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p..s.a. w zw. z art. 15zzs ust. 9 ustawy o COVID-19 poprzez bezpodstawne uznanie, że organy dopuściły się naruszenia art. 15zzs ust. 9, podczas gdy prawidłowa ocena prawna powiązana z wykładnią art. 15zzs ust. 1 pkt 6, ust. 7 prowadzi do wniosku odmiennego, iż nie doszło do naruszenia tego przepisu, zaskarżone decyzje organów obu instancji są skuteczne, co powoduje niemożność zaakceptowania przez skarżącego oceny prawnej Sądu zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku; 5. naruszenie przepisów prawa procesowego, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 15zzs ust. 9 ustawy o COVID-19 poprzez uwzględnienie skargi, chociaż organy administracji nie naruszyły ww. przepisu, a tym samym postępowanie administracyjne nie było obarczone wadą, ponieważ czynności dokonane w okresie stanu ogłoszonego z powodu COVID-19 w ramach postępowania administracyjnego są skuteczne, prawo strony do obrony nie zostało w żaden sposób naruszone, strona miała możliwość wniesienia odwołania po ogłoszeniu stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a mimo to złożyła odwołanie od decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] kwietnia 2020 r. już [...] kwietnia 2020 r. Powyższe naruszenia miały, zdaniem organu, istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. B. K. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 15zzs ust. 9 ustawy o COVID-19 (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie przyjął, iż przepis ten stoi na przeszkodzie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji, "w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ lub podmiot może z urzędu wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną". W ocenie NSA, skarżący kasacyjnie organ prawidłowo odczytał treść ww. normy prawnej, stwierdzając, że "wydanie decyzji w całości uwzględniającej żądanie strony" odnieść można wyłącznie spraw wszczętych na wniosek. Jak słusznie zauważył organ, "żądania strony" nie można utożsamiać z "interesem strony". Nie jest więc tak, jak to przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że w okresie od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. nie było możliwe wydanie jakichkolwiek decyzji niekorzystnych dla strony postępowania administracyjnego, a jedynie takich, które nie były zgodne z wnioskiem strony. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych zostało wszczęte z urzędu. Zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania zostało wydane [...] sierpnia 2019 r. i doręczone stronie 4 września 2019 r. Co istotne, w dniu 18 kwietnia 2020 r. nastąpiła nowelizacja omawianego przepisu, polegająca m.in. na wykreśleniu z jego treści wyrażenia "z urzędu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje to na zamiar ustawodawcy doprecyzowania zakresu tej normy prawnej. Nowelizacja usuwa bowiem wszelkie wątpliwości, że omawiany przepis dotyczy wyłącznie spraw wszczętych na wniosek strony postępowania administracyjnego, a nie spraw toczących się z urzędu. W składzie rozpoznającym niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brzmienie tego przepisu w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie wyklucza jego rozumienia w taki sam sposób. Przeciwnie, przyjąć należy, że przepis miał zastosowanie tylko w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony. Nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji "uwzględniającej żądanie strony" w sprawie wszczętej z urzędu, gdzie brak jest takiego żądania. Zdaniem NSA, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni omawianego przepisu, utożsamiając żądanie strony z jej interesem. Nie jest natomiast zasadny zarzut ujęty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 15zzs ust. 7 ustawy o COVID-19. Skarżący kasacyjnie organ mylnie bowiem wskazuje, że wydanie decyzji można zakwalifikować jako czynności dokonywane w postępowaniach administracyjnych i kontrolnych, o których mowa w tym przepisie. Takie szerokie rozumienie "czynności" w rozumieniu tego przepisu nie ma uzasadnienia ani w literalnym jego brzmieniu, ani nie sposób wywieść go przy zastosowaniu wykładni systemowej czy celowościowej. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem NSA, zaskarżony wyrok Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w powyższym przepisie, poddając się tym samym kontroli instancyjnej, co nie zmienia faktu, że – jak to już zostało wywiedzione – Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji Sądu zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku. Powyższe jest jednak skutkiem dokonania błędnej wykładni art. 15zzs ust. 9 ustawy o COVID-19, a nie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę, powinien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego –pod względem jej zgodności z prawem, poprzez ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. O częściowym zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego ograniczonych do kwoty uiszczonego przez organ wpisu sądowego od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł. orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na stwierdzony w sprawie przypadek szczególnie uzasadniony. Za taki uznać należy, zdaniem NSA przypadek, co do którego nie ulega wątpliwości, że skarżący w żaden sposób nie przyczynił się do wydania przez Sąd I instancji wadliwego wyroku (postanowienie NSA z 21 kwietnia 2005 r., OSK 1621/04, CBOSA).