III SA/Wr 339/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2011 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. UZASADNIENIE W decyzji opisanej w sentencji niniejszego wyroku – wydanej po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej – Dyrektor OR ARiMR)) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji (w dalszych wywodach –Kierownik BP) z dnia [...] r., w której ten ostatni organ przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową na 2011 r., w łącznej wysokości [...] zł, pomniejszonej o 823,68 zł. W pierwszej części uzasadnienia swojego orzeczenia (s. 1-2) organ drugiej instancji przedstawił podstawowe okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz dotychczasowy przebieg postępowania. W tym fragmencie skoncentrowano się zwłaszcza na podkreśleniu, iż w efekcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie producenta w dniach [...] i [...] r. przez inspektorów spółki "A" stwierdzono, iż strona zgłosiła do płatności – w ramach wariantu P01b ("Utrzymanie łąk ekstensywnych – pólnaturalne łąki dwukośne") – zawyżoną powierzchnię (ogółem – 5,48 ha) wobec stwierdzonej (ogółem – 5,22 ha). Następnie (s. 3-4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) Dyrektor OR ARiMR przytoczył szczegółowo rozwiązania normatywne, na podstawie których należało orzekać w sprawie. W tym zakresie zacytowano następujące przepisy: 1) § 2 ust. 1 pkt 1-2 i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U Nr 229, poz. 2273 ze zm.); 2) art. 26 i następne rozporządzenia Komisji (WE Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE L Nr 316 z 2009 r. ze zm.); 3) art. 30 ust. 1 i 2, art. 30a ust. 1-8 i art. 31 ust. 1-4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.); 4) art. 30 ust 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1-8 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ostatnią część uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia (s. 4-5) organ wyższego stopnia poświęcił ocenie prawidłowości pierwszoinstancyjnej decyzji. W tym zakresie podkreślono, że kontrola w gospodarstwie strony została przeprowadzona prawidłowo, metodą FOTO, zgodnie z dyspozycją art. 35 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Kontrolę przeprowadzono dwuetapowo: na podstawie ortofotomapy (a więc cyfrowego odwzorowania terenu, wykonanego na bazie zdjęć lotniczych lub zobrazowań satelitarnych) i na podstawie wywiadu terenowego (co najmniej 1 zdjęcie na każdej działce i stwierdzenia uprawy). Wywodzono dalej, że działka "B" (zgłoszona do płatności) została zwektoryzowana po granicach uprawy. Jest ona położona na działce ewidencyjnej Nr [...], wraz z działkami "G/G1" (uprawy rolnicze) oraz "H" (łąka trwała), które nie zostały zadeklarowane do płatności rolnośrodowiskowej. Działka "G/G1" rozdziela przy tym działki "B" oraz "H". Organ odwoławczy mocno w związku z tym zaakcentował, iż po kontroli, o której była mowa, okazało się, że powierzchnia całej działki ewidencyjnej Nr [...] okazała się większa od powierzchni wskazanej we wniosku zainteresowanej, przy czym w odniesieniu do samej tylko działki "B" wielkości te, ustalone przez kontrolerów, przedstawiają się następująco: strona zadeklarowała areał 4,19 ha, natomiast w czasie kontroli stwierdzono jedynie powierzchnię 3,64 ha, uwzględniając wyłącznie zwektoryzowany areał samego użytku. Dyrektor OR ARiMR dokonał następnie procentowego wyliczenia różnicy między powierzchnią zadeklarowana a stwierdzoną w czasie kontroli, otrzymując wynik identyczny jak w przypadku obliczeń organu pierwszej instancji (4,9808 %). Skonstatował w związku z tym, ze taka wielkość przeszacowania (ponad 3 %, lecz mniej niż 20 %) w pełni uzasadniała zmniejszenie przyznanej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotność różnicy wykrytej między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną. Sankcja ta znajduje uzasadnienie w art. 58 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W konkluzji, organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnego naruszenia prawa uzasadniającego konieczność zmiany bądź uchylenia decyzji Kierownika BP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, zażądano uchylenia decyzji organów administracji rolnej obu instancji i zasądzenia kosztów, zarzucając naruszenia: 1) art. 7 i art. 8 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa; 2) art. 2 Konstytucji – poprzez przeprowadzenie postępowania wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutu strony, która wskazywała, że jej gospodarstwo było aż czterokrotnie kontrolowane, a w odniesieniu do spornej działki "B" kontrole te wskazywały różne powierzchnie. Zdaniem autora skargi, działka ta powinna być w związku z tym poddana kolejnej, bezpośredniej kontroli, ponieważ metoda FOTO jest nieobiektywna. Nie uwzględnia bowiem tego, że sporna działka zlokalizowana jest na stoku o dużym nachyleniu i jest ona silnie pofałdowana. Zwrócono też uwagę, że ze względu na zmieniające się – w czasie różnych kontroli – dane tyczące areału spornej działki, skarżąca nie wie, jaką powierzchnię powinna zadeklarować w kolejnych wnioskach o płatność rolnośrodowiskową. Zdaniem strony skarżącej, ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej, a niedopuszczalne jest przerzucanie na zainteresowanego negatywnych skutków i konsekwencji błędów, zaniedbań i zaniechań organów, na co zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje organów administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na decyzje organów administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego postanowienia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, aczkolwiek z innych powodów, niż te, które naprowadzono w skardze. W pierwszej kolejności wymaga silnego podkreślenia, że – wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej – skład orzekający Sądu nie podziela argumentacji sformułowanej w uzasadnieniu skargi. W szczególności, nie można skutecznie zarzucić organom naruszeń, o których tam mowa. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie prawidłowość ustaleń, które legły u podstaw wydania rozstrzygnięcia przyznającego co prawda wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskowa, jednak w pomniejszonej wysokości. Niezwłocznego, dobitnego podkreślenia wymaga przy tym, że wysokość płatności jest ostatecznie uzależniona od dwóch okoliczności: 1) od stwierdzonego areału użytków rolnych, od których płatność może być przyznana, oraz 2) od obowiązującej stawki, różnej w zależności od wariantu zgłoszonego przez zainteresowanego producenta. W świetle postanowień art. 58 przywołanego już wcześniej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/209 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE L 2009 , Nr 316, poz. 65 ze zm.) należy dodatkowo uwzględnić różnorodne sankcje przewidziane w tym przepisie w wypadku stwierdzenia różnicy między obszarem zadeklarowanym do płatności a rzeczywistym areałem użytków, od którego płatność może być przyznana. W realiach rozpoznawanej sprawy, strony sporu sądowego nie podnosiły wątpliwości co do wysokości zastosowanej stawki. Sporna była natomiast powierzchnia, od której przyznana została żądana płatność. W celu zweryfikowania prawidłowości powierzchni zgłoszonej przez skarżącą do płatności rolnośrodowiskowej, przeprowadzona została w jej gospodarstwie (w dniach [...] i [...] r.) kontrola na miejscu, metodą teledetekcji (określoną przez kontrolerów, w protokole, oraz przez organy "metodą FOTO"), zalecaną państwom członkowskim Wspólnoty – "w miarę możliwości" – w drugim zdaniu art. 33 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wedle art. 35 tego samego aktu prawnego, polega ona na wykonaniu fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku, w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni, a także na przeprowadzeniu fizycznych inspekcji terenowych na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy (celowe podkreślenia Sądu). Przeprowadzenie wspomnianej weryfikacji było w tej akurat sprawie w pełni zrozumiałe i uzasadnione, jeśli zważyć odmienne wyniki tyczące areału działki "B", jakie przyniosły poprzednie działania kontrolne. Należy się przy tym zgodzić z twierdzeniem organu, że dwuetapowa metoda teledetekcji stanowi możliwie optymalne źródło danych dostępnych w zakresie pomiarów. Bazuje bowiem na cyfrowym odwzorowaniu zdjęć lotniczych bądź satelitarnych (tzw. ortofotomapach). W związku z zarzutami skargi godzi się także zwrócić uwagę, że żadne przepisy nie przewidują uwzględniania w ramach kontroli ukształtowania terenu. Pomiarów dokonuje się wyłącznie (niezależnie od metody) w rzucie prostopadłym, którego odwzorowaniem są właśnie ortofotomapy. Nie ulega też wątpliwości, że – w zależności od rodzaju zadeklarowanego użytku – w pomiarach uwzględnia się tylko tą część działek ewidencyjnych, na których można stwierdzić użytek zgłoszony do płatności. W rozważanym wypadku przedmiotem sporu jest powierzchnia działki "B", na której zainteresowana zgłosiła "trwałe łąki". Oznacza to, że pomiary tej działki "poprowadzone po granicy uprawy" (jak to określono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), mogły uwzględniać jedynie ten areał wspomnianej działki, na którym można było stwierdzić istnienie łąk. Pozostały obszar tej działki, gdzie łąk nie było, nie mógł być uwzględniony w pomiarze użytku kwalifikującego się do płatności. Ustalenia, do których dopiero co Sąd się odwołał mają istotne znaczenie w sprawie. Materiał dowodowy (mapa z zaznaczonymi granicami ewidencyjnymi tej działki, wraz z wektorami i granicami wskazującymi przyjęte granice użytku) odnoszący się do spornej działki "B" wyraźnie bowiem wskazuje, że część areału usytuowanego na obrzeżach tej działki porastają drzewa. Te obszar nie mógł być więc uwzględniony w pomiarach i obliczeniach powierzchni (łąk), od której należało przyznać płatność. Materiał ten trudno skutecznie podważać – gołosłownie tylko, bez przedstawienia przeciwdowodu tej samej rangi – zwłaszcza jeśli zważyć co najmniej dwie dodatkowe okoliczności, przekonujące o jego obiektywnym charakterze. Pierwszą okoliczność stanowi to, że pomiarów dokonywał w ramach kontroli podmiot trzeci względem każdej ze stron niniejszego sporu sądowego (organów i skarżącej) – kontrolerzy spółki "A". O obiektywizmie dokonanych pomiarów świadczy ponadto to, że w odniesieniu do innej działki "D", zadeklarowanej również do płatności w ramach tego samego wariantu co działka "B" (P01b: "Utrzymanie łąk ekstensywnych – pólnaturalne łąki dwukośne") strona zgłosiła jedynie powierzchnię 1,29 ha, podczas gdy kontrolerzy stwierdzili powierzchnię większą, bo 1,58 ha. Łącznie, we wspomnianym wariancie, wnioskodawczyni zadeklarowała areał 5,48 ha (działka "B" = 4,19 ha a działka "D" = 1, 29 ha), natomiast organy wykluczyły z tej powierzchni – słusznie – 0,26 ha [(4,19 ha – 3,64 ha) – (1,58 ha – 1,29 ha)]. W przedstawionej sytuacji, w pełni uzasadnione było stanowisko organów, które przyjęły tak zobiektywizowane wyniki kontroli za wiarygodne i nie wymagające dodatkowych weryfikacji. W ocenie Sądu, stanowisko to nie narusza zasad postępowania określonych w art. 7 i 8 k.p.a., ani zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Wypada bowiem raz jeszcze zwrócić uwagę, że owym zobiektywizowanym wynikom pomiarów (we wskazanym znaczeniu) strona skarżące przedstawia wyłącznie werbalne wątpliwości, bez wskazania jakiegokolwiek dowodu przeciwnego. To, że postępowanie dowodowe prowadzi – co do zasady – organ administracji publicznej, ani nie wyklucza uprawnienia strony do zaoferowania przeciwdowodu, ani też nie zwalnia ja od obowiązku wspierania własnych twierdzeń konkretnymi dowodami. Realizacja wspomnianych praw i obowiązków nie może – zdaniem składu orzekającego – ograniczać się wyłącznie do gołosłownego podważania rezultatów przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego. Sąd nie dopatrzył się również błędów w zakresie wyliczeń pomieszczonych w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, tyczących zastosowanych stawek bazowych dla ustalenia wysokości płatności w ramach poszczególnych wariantów zgłoszonych przez zainteresowaną, ani też ustalenia wysokości "przeszacowania" przez nią powierzchni zgłoszonej w ramach wariantu P01b. Jak wynika z prawidłowych obliczeń obu organów, obszar zadeklarowany przekracza o blisko 5 % (dokładnie – 4,9808 %) areał uprawniający do dopłat. Słusznie zatem przyjęły organy, że zaistniała podstawa do zastosowania sankcji, w postaci obniżenia przyznanej płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy, przy zastosowaniu postanowienia art. 58 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122. Ewidentnym uchybieniem proceduralnym, jakiego dopuściły się organy, jest natomiast brak jakiegokolwiek wyliczenia, które wskazywałoby, że przyznaną płatność (w łącznej wysokości [...] zł) należy pomniejszyć właśnie o kwotę [...] zł (taką kwotę odjął organ pierwszej instancji, a organ odwoławczy w tej kwestii nie wyraził w ogóle swojego stanowiska). Brak wyliczenia, o którym teraz mowa – koniecznego z punktu widzenia standardu uzasadnienia (w jego części faktycznej), określonego w art. 107 § 3 k.p.a. – powoduje, że w tym zakresie zakwestionowane rozstrzygnięcie nie poddaje się w ogóle kontroli Sądu (członkowie składu orzekającego próbowali dokonać samodzielnych obliczeń; nie doprowadziły one do uzyskania wyniku w postaci kwoty [...] zł, która przyjął organ pierwszej instancji). Ponieważ wskazane, proceduralne uchybienie – które mogło mieć istotny wpływ na prawidłowe wskazanie kwoty, o którą należało obniżyć płatność, a w konsekwencji – na niewadliwie ustaloną wysokość pomocy należnej stronie skarżącej – powinno być dostrzeżone i wyeliminowane przez organ wyższego stopnia (chodzi wszak wyłącznie o dokonanie brakujących obliczeń), przeto Sąd uchylił jedynie drugoinstancyjne rozstrzygnięcie, uwzględniając dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach (punkt II wyroku) wydano na podstawie art. 200, natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie III znajduje uzasadnienie w art. 152 tej samej ustawy.