I OSK 3858/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1135/18 o odrzuceniu skargi A. G. na pisma Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie działania organu postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1135/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), skargę A. G. (dalej skarżący) na pisma Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie działania organu. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący przedmiotem skargi wniesionej do tego Sądu uczynił pisma z [...] grudnia 2017 r. [k. 17 akt IV SA/Wa 1135/18] ówczesnego Ministra Infrastruktury i Budownictwa i [...] lutego 2018 r. [k. 19 akt IV SA/Wa 1135/18] Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie działania organu. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Sąd Wojewódzki uznał, że ww. pisma stanowiły odpowiedź, zawiadomienie o sposobie załatwienie sprawy (art. 238 § 1 kpa) w kwestii nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków, niepoprawnych wpisów zawartych w księgach wieczystych, a także naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącego na rzecz Skarbu Państwa (pisma z [...] października – k. 10 akt IV SA/Wa 1135/18 i "[...]" [winno być "[...]"] listopada 2017 r. – k. 28 akt IV SA/Wa 1135/18). Sąd meriti wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z: 14.10.2016 r. I OSK 2091/16; 1.3. 2010 r. II OSK 478/09; 25.2.2009 r. II OSK 241/09; 26.1.2006 r. I OSK 26/07; wyrok NSA z 24.11.2011 r. II OSK 1961/11; cbosa). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII kpa, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 kpa, o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Sąd uznał, że ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd ten wskazał, że kwestie poruszone przez skarżącego w piśmie z [...] października 2017 r. dotyczące nieprawidłowych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie należą do kompetencji Ministra Inwestycji i Rozwoju. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101) jest starosta, a organem wyższego stopnia wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Ewidencja gruntów ma wyłącznie charakter rejestrowy co oznacza, że w postępowaniu ewidencyjnym nie tworzy się zmian, ale rejestruje się zmiany wywołane zdarzeniami zewnętrznymi. Sąd I instancji podzielił pogląd Ministra Inwestycji i Rozwoju, że prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych, dlatego też Minister nie może weryfikować poprawności wpisów w księgach wieczystych. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego "naruszenia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa", w ocenie Sądu I instancji sprawy te nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozstrzygnięć Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2007 r. [...]; Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2008 r. [...] i Sądu Najwyższego (postanowienie z [...] lutego 2009 r. [...]). Sąd administracyjny odrzuca skargę z uwagi na brak właściwości tego sądu do rozpoznania danej sprawy, co następuje w szczególności wtedy, gdy skarga dotyczył aktu i czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa), sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 ppsa), jak również sprawy objętej właściwością sądów powszechnych (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. Beck, 2017, s. 378-379, nb 1). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8.4.2011 r. I SA/Kr 209/11; postanowienie NSA z 17.11.2014 r. I OSK 3030/13; Legalis). Sąd I instancji uznał, że wniesiona skarga na pisma z [...] grudnia 2017 r. i [...] lutego 2018 r., będące zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi w przedmiocie działania organu, jako niepodlegająca jurysdykcji sądowo-administracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Skargę kasacyjną wywiódł A. G., reprezentowany przez adwokata A. P., który zaskarżył postanowienie IV SA/Wa 1135/18 w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 227 kpa polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że pisma skarżącego A. G. kierowane do Ministra Inwestycji i Rozwoju były skargą na działalność organu w rozumieniu art. 227 kpa, a odpowiedz organu była załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 238 § 1 kpa, podczas gdy przedmiotowe pisma skarżącego wynikały z żądania wszczęcia postępowania administracyjnego a następnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skargą na bezczynność organu z uwagi na niewszczęcie postępowania administracyjnego, skutkującego wydaniem odpowiedniej, koniecznej decyzji administracyjnej; 2. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 ppsa przez jego błędne zastosowanie i odrzucenie przedmiotowej skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z uwagi na jej niedopuszczalność i niepodleganie jurysdykcji sądowo- administracyjnej, podczas gdy przedmiotowa skarga została złożona na bezczynność organu administracyjnego - Ministra Inwestycji i Rozwoju z uwagi na niewszczęcie postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 8 ppsa, co jest poddane kontroli przez sądy administracyjne Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji oraz kosztów zastępstwa procesowego; nieprzeprowadzenie rozprawy w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oba zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 ppsa. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pisma z [...] grudnia 2017 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa, i z [...] lutego 2018 r. Ministra Inwestycji i Rozwoju nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII kpa nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (postanowienie NSA z: 16.5.2007 r., II OSK 533/07; 8.5.2009 r., II OSK 689/09, cbosa). Przepis art. 227 kpa definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 kpa – LEX/el). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę winna wskazać jedynie przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono, katalog naruszeń określony w art. 227 kpa nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu (A. Matan, Komentarz do art. 227 kpa – LEX/el). Uznać należało, że pisma skarżącego z [...] października i [...] listopada 2017 r. skierowane do organu, wskazujące na niezadowolenie osoby która je składała, są skargami w rozumieniu Działu VIII kpa. Natomiast pisma organu wydawane w odpowiedzi na ww. pisma skarżącego w żaden sposób nie mogą być kwalifikowane jako akty podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII kpa uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Sąd I instancji trafnie zatem wskazał, że w sprawie zachodziła przesłanka z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 210, uw. 3 pkt 1). Jak bowiem wynika z akt sprawy i jak trafnie wskazał w odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju złożone przez skarżącego pismo z [...] października 2017 r., zatytułowane "zażalenie na uznanie braku kompetencji/skarga/odwołanie", stanowiło wyraz niezadowolenia skarżącego z pisma Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] października 2017 r. nr [...], będącego odpowiedzią na jego wystąpienie dotyczące naruszenia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W piśmie tym podniesiono również kwestie nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków. Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z [...] grudnia 2017 r. udzielił skarżącemu stosownych wyjaśnień wskazując m.in., że kwestie związane z prowadzeniem ksiąg wieczystych należą do właściwości sądów rejonowych i że organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków jest starosta. Pismo z [...] listopada 2017 r. zatytułowane "zażalenie na uznanie: braku kompetencji WINGiK/skarga/odwołanie" zostało skierowane zarówno do Głównego Geodety Kraju, jak również do Ministra Infrastruktury i Budownictwa i stanowiło wyraz niezadowolenia skarżącego z działania Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Co się tyczy pisma organu z [...] lutego 2018 r. to wskazano weń przede wszystkim, że podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące ochrony prawa własności nieruchomości były przedmiotem rozstrzygnięć sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Mając na względzie powyższe uznać należy, że pisma z [...] grudnia 2017 r. i [...] lutego 2018 r. nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ppsa, natomiast pism skarżącego z [...] października i [...] listopada 2017 r. nie sposób potraktować, jak postulował autor skargi kasacyjnej, jako pism wszczynających postępowanie administracyjne. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest skargą w trybie art. 227 kpa, co czyni ją niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.