II OSK 3202/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 150/18 w sprawie ze skargi E. K. i G. K. na decyzję W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2014 roku nr ... w przedmiocie rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 150/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę E. K. i G. K. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2014 roku w przedmiocie rozbiórki budynku. W skardze kasacyjnej E. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) polegającego na: – przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w przypadku gdy budowa budynku została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. i zastosowanie winna mieć ustawa z Prawo budowlane z 1974 r., – przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) przez jego zastosowanie w stosunku do budynku letniskowego do 35 m2, podczas gdy zgodnie z art. 29 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, budowa takiego budynku nie wymagała pozwolenia na budowę; 2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): – art 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia, że organy obu instancji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego, tj. faktycznej daty zakończenia budowy budynku letniskowego na działce nr ewid. ... obr. S. gm. P., – art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowania i oddalenie skargi skarżących, pomimo wydania decyzji organów I i II instancji z naruszeniem prawa materialnego, tj. z zastosowaniem przepisów nie mogących mieć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 2 września 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.1842) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew zarzutom dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej. Zaznaczyć należy, że ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013 r. poz. 1409) wynikała z przyjętych w wyroku ustaleń, że budowa spornego obiektu realizowana bez pozwolenia na budowę została zakończona w 1995 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej decyzji z 14 grudnia 2011 r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku zastosował przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, opierając się na wyjaśnieniach inwestorów, którzy wskazali na wybudowanie budynku w 1994 r. Jednak po uwzględnieniu odwołania, w którym skarżąca podała, że budowa zakończona została w 1995 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na regulację art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W rezultacie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ powiatowy uznając za wiarygodną informację dotyczącą zakończenia budowy przedmiotowego budynku pod koniec 1995 r., przeprowadził procedurę legalizacyjną w trybie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stosownie do art. 103 ust. 2 tej ustawy (dalej: Prawo budowlane). W toku dalszego postępowania administracyjnego i sądowego skarżąca już nie kwestionowała ustalonej daty zakończenia budowy spornego obiektu, a Sąd Wojewódzki uznał tę kwestię za wyjaśnioną. Ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie została skutecznie podważona, bowiem w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu odnoszącego się do weryfikacji podstawy faktycznej kontrolowanych w sprawie decyzji. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację negującą ustalenia dotyczące daty zakończenia budowy, jednak w zarzutach kasacyjnych nie powołano przepisów procedury sądowej oraz administracyjnej, stanowiących podstawę do oceny stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Podkreślić należy, że naczelną zasadą postępowania wywołanego skargą kasacyjną, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej, Co ważne, postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej skierowanych przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, natomiast nie jest dopuszczalne, aby Sąd ten dokonywał konkretyzowania, uzupełniania bądź korygowania wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Zauważyć należy, że ustanowiony w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym, a tym samym umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie. Tymczasem w niniejszej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powołano wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., podczas gdy żaden z wymienionych przepisów nie mógł służyć do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. W szczególności trzeba stwierdzić, że wywód skargi kasacyjnej odnoszący się do daty zakończenia budowy nie pozostaje w żadnym związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W takim stanie sprawy weryfikacji merytorycznej podlegały zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przy założeniu, że stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony. Konsekwencją ustalenia, że przedmiotową budowę zakończono w 1995 r. było zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie wcześniejszej ustawy z 24 października 1974 r., zgodnie z przepisem przejściowym art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego z 1994 r. Wobec stwierdzonej samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, zasadne było wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 Prawa budowalnego. Prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotowy budynek wymagał pozwolenia na budowę, gdyż nie spełniał kryteriów przewidzianych dla obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego wskazującego na naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z "art. 29 ust. 2a" Prawa budowlanego (powinno być: art. 29 ust. 1 pkt 2a), trzeba zaznaczyć, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a dotyczący wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej (o pow. zabudowy do 35 m2) obowiązuje od 28 czerwca 2015 r., a w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 29 ust. 1 w pierwotnym brzmieniu, nie zawierającym regulacji w zakresie budynków rekreacji indywidualnej. Tym samym prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zasadności wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a następnie zastosowanej sankcji w związku z brakiem możliwości legalizacji przedmiotowego budynku. Nie ulega wątpliwości, że nieprzedstawienie przez inwestorów dokumentacji wymaganej dla legalizacji budynku, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, skutkować musiało orzeczeniem przez organ powiatowy nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego. Dodać należy, że w stanie faktycznym sprawy nie mógł znaleźć zastosowania art. 49b Prawa budowlanego, przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5