II SA/Łd 877/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L. H.-L. i A.L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie się prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących L.H.-L. i A.L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] r., znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 480/60 o powierzchni 0,7961 ha, położonej w obrębie W., gm. W., dla której Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] przekształciło się w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa przekształceniowa". W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z 27 grudnia 2019 r., sprecyzowanym pismem z 5 lutego 2020 r., L. H.-L. i A. L. wystąpili do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu, w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 480/60 o powierzchni 0,7961 ha, położonej w obrębie W., gmina W. Starosta [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że z 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości gruntowej przekształciło się w prawo własności. Na postanowienie z [...] lutego 2020 r. L. H.-L. i A. L. wnieśli zażalenie do Wojewody [...], który postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] r. Starosta [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 480/60 o powierzchni 0,7961 ha, położonej w obrębie W. gmina W., dla której Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] przekształciło się w prawo własności w trybie ustawy przekształceniowej. W zażaleniu na to postanowienie L.H.L. i A.L. podnieśli, że zakupili nieruchomość gruntową wraz z budynkiem mieszkalnym aktem notarialnym z [...] listopada 2005 r. Sposób korzystania z nieruchomości został określony jako tereny mieszkaniowe. Przeznaczenie budynku zostało zapisane jako – 110 – Budynki Mieszkalne. Sprzedający użytkował nieruchomość i budynek jako mieszkalne. W takim celu dokonali tego zakupu i podjęli się remontu. Przejęli budynek w stanie całkowicie zdewastowanym. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę ich stanowiska, jakie wyrazili w piśmie z 15 czerwca 2010 r., że nie nastąpiła jakakolwiek zmiana korzystania z budynku znajdującego się na nieruchomości. Nieznany jest im fakt, że miał on kiedykolwiek inne przeznaczenie. Nie wynika to ani z zapisów w księdze wieczystej, ani w innych rejestrach. Wójt Gminy W. w rozliczeniach za świadczone usługi (woda, ścieki, śmieci itp.) rozlicza skarżących jako mieszkańców prywatnych i taką stawkę nalicza. Naliczana stawka 3% od 2005 r., jako opłata za użytkowanie wieczyste, jest bezprawna. Nigdy nie nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego. M.F. również nieruchomość zamieszkiwał. Skarżąca przeprowadziła szkolenia, ale w budynku "B", znajdującym się na sąsiedniej nieruchomości (działka 479/7). Budynek określony był jako secesyjna willa fabrykancka M. S. z 1910 r. (w dokumentach gminy). W czasie, kiedy był w posiadaniu A zamieszkiwali w nim pracownicy. Następnie mieszkał w niej M.F. Od 2005 r. zamieszkują w nim skarżący. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji podniósł, że aktem notarialnym z [...] listopada 2005 r. Rep. "A" nr [...] L.H.-L. i A.L. nabyli po 1/2 części udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz własności naniesień budowlanych stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności i byli ujawnieni w dziale [...] księgi wieczystej KW nr [...] od 20 stycznia 2006 r.. Jak wynika z treści § 1 tego aktu, budynek biurowy typu willowego (o powierzchni 760 m2) znajdujący się na działce wymaga kapitalnego remontu. W § 7 aktu notarialnego kupujący oświadczyli, że przejmują na siebie prawa i obowiązki związane z prawem wieczystego użytkowania gruntu w tym obowiązek opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie, płatnej do 31 marca każdego roku. Według organu drugiej instancji, [...] listopada 2005 r. tj. w dacie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, grunt ten zabudowany był budynkiem biurowym typu willowego. Pismem z 8 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że właściciele budynku znajdującego się nieruchomości, tj. L. H.-L. i A. L. nie występowali z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku. W piśmie z 15 lipca 2020 r. Dział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. poinformował, że w rejestrach wniosków o pozwolenie na budowę, rejestrach wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestrze zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, prowadzonych przez organ od 2004 r., nie odnaleziono żadnych informacji na temat obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości. W piśmie z 15 czerwca 2020 r. skarżący poinformowali, że nie nastąpiła jakakolwiek zmiana korzystania z budynku znajdującego się na nieruchomości w obrębie działki nr 480/60. Zdaniem organu drugiej instancji, z wyjaśnień i informacji zawartych w tym piśmie nie wynika, że nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z obiektu budowlanego, znajdującego się na nieruchomości w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Na 1 stycznia 2019 r., jak również po tym dniu brak jest dokumentów, na podstawie których nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na 1 stycznia 2019 r. w dziale I-O księgi wieczystej jako przeznaczenie budynku wpisano budynek biurowy typu willowego. W dziale ISP jako sposób korzystania wpisano – działka gruntu w użytkowaniu wieczystym oraz stanowiący od gruntu odrębny przedmiot własności budynek biurowy. 7 październiku 2019 r. dokonano zmian w dziale I księgi wieczystej i w miejsce budynku biurowego wpisano budynek mieszkalny. Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w P. [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z 20 czerwca 2020 r., podstawą wpisu w dziale ISP księgi wieczystej [...] był wypis z kartoteki budynków dotyczący działki 480/60 położonej w W., z którego wynika, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a nie budynkiem biurowym, a także wniosek o sprostowanie działu I tej księgi poprzez ujawnienie w miejsce budynku biurowego typu willowego budynku mieszkalnego złożony przez skarżących. Sąd dokonując pierwszego wpisu 18 września 2019 r. nr dz. [...] dokonał sprostowania jedynie działu I księgi wieczystej, a powinien był również sprostować dział ISP, dlatego też 7 października 2019 r. w sprawie Dz. Kw [...] wydał postanowienie o sprostowaniu usterki wpisu w dziale ISP poprzez wpisanie w miejsce błędnie wpisanego budynku biurowego – budynku mieszkalnego zgodnie z wypisem z kartoteki budynków. W kwestii dokonywania zapisów w rejestrze gruntów dla nieruchomości organ pierwszej instancji wskazał, że według ewidencji gruntów działka oznaczona numerem 480/60 stanowi tereny mieszkaniowe. Zgodnie z wypisem z kartoteki budynków, budynek o powierzchni zabudowy 380 m2, znajdujący się na działce (na 1 stycznia 2019 r. budynek biurowy) według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) należy do klasy 1122 – budynki o trzech i więcej mieszkaniach. Jak wynika z pisma Wydziału Geodezji, Budownictwa i Rolnictwa Działu Katastru z 29 maja 2020 r., zmiana w sposobie zakwalifikowania działki oraz utworzenia arkusza danych budynkowych nastąpiła w wyniku kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej w latach 2014-2016. Prace związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków zostały wykonane na podstawie zarządzenia Starosty Powiatu [...] nr [...] z 2 czerwca 2014 r. zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 276), powoływanej dalej jako: "p.g.k.". Starosta w projekcie modernizacji nakazał wykonanie kontroli i weryfikacji użytków gruntowych w zakresie gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Dane do budynków pozyskano z operatów technicznych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym lub z bezpośredniego uzupełniającego pomiaru w terenie. W wyniku wykonania prac modernizacyjnych powstał tzw. projekt operatu opisowo-kartograficznego, przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 31 grudnia 2015 r.. Zgodnie z art. 24a ust. 8 p.g.k. dane po modernizacji zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków po umieszczeniu informacji o tym w dzienniku urzędowym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Operat opisowo-kartograficzny powstały w wyniku wykonania modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu W., gmina W., stał się obowiązującym od 8 lutego 2016 r. W wyniku prac modernizacyjnych wykazano działkę nr 480/60 zabudowaną budynkiem wraz z terenem okalającym o pow. 0,7963 ha, oznaczoną konturem użytku B – tereny mieszkaniowe. Ujawniono również dane o budynku zlokalizowanym na działce nr 480/60, tj. wykazano, że jest to budynek mieszkalny o numerze ewidencyjnym 915 o powierzchni zabudowy 380 m2, wybudowany w 1900 r.. W przypadku modernizacji aktualizacja operatu ewidencyjnego dokonywana jest automatycznie poprzez system informatyczny z chwilą przekazania danych przez wykonawcę prac dotyczących tej modernizacji. Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że brak jest stosownych dokumentów świadczących o samodzielności lokali mieszkalnych, pomimo zaklasyfikowania obiektu budowlanego do klasy 1122 – obejmującej budynki mieszkalne pozostałe, takie jak budynki mieszkalne o trzech i więcej mieszkaniach. Ponadto stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 3%. Organ drugiej instancji podniósł następnie, że w piśmie z 15 czerwca 2020 r. skarżący poinformowali, że w 2009 r. zakupili działkę wraz z budynkiem nazwanym "B" od gminy. Nieruchomość ta sąsiaduje z działką nr 480/60 (działka gruntu 479/7, nieruchomość zabudowana o powierzchni 0,1615). W 2009 r. skarżąca dokonała wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej filii działalności gospodarczej C w W. Po częściowym odremontowaniu w pomieszczeniach tzw. "B" miały odbywać się sporadycznie praktyczne zajęcia prowadzonej przez firmę "C" szkolenia. Zapis dotyczący filii został z rejestru wykreślony. Odbyły się w ciągu tego okresu dwa szkolenia. Z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z daty sprzed wykreślenia wynikało, że skarżąca jako przedsiębiorca: C L. H.-L., m.in. na nieruchomości położonej w W. przy ul. D 9 wykonywała działalność gospodarczą – 85.59.B Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane. Organ drugiej instancji za decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy uznał, że skarżący nabyli [...] listopada 2005 r. budynek biurowy typu willowego. Organ drugiej instancji pomimo, że w akcie notarialnym użyto zwrotu – "typu willowego", nie zmienia to faktu, że budynek znajdujący się na gruncie był budynkiem biurowym i od tej daty nie nastąpiła trwała zmiana jego sposobu użytkowania w rozumieniu prawa budowlanego. W związku z powyższym nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Grunt pomimo, że według ewidencji gruntów stanowi tereny mieszkaniowe, nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie L. H.-L. i A. L. wnieśli o: 1. wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów na mocy ustawy przekształceniowej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 480/60 o powierzchni 0,7961 ha, położonego w obrębie W., gmina W., dla której Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]; 2. uznanie (stwierdzenie) naruszenia przez organy obu instancji naruszenia przepisów prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zinterpretowanie stanu faktycznego i zakwalifikowanie przeprowadzanych w budynku mieszkalnym na działce nr 480/60 prac remontowych i restauracyjnych jako prace budowlane i zastosowanie przepisów prawa budowlanego; 3. stwierdzenie naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art., 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz § 3 k.p.a. oraz przepisów ustaw przekształceniowej; 4. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w momencie zakupu budynku w księdze wieczystej nieruchomość była zakwalifikowana jako teren mieszkalny. Z informacji uzyskanych w Urzędzie Gminy, jak i u dotychczasowego właściciela M.F., wynika, że budynek na nieruchomości był obiektem mieszkalnym. Budynek (wybudowany w latach 1910/1915) był domem mieszkalnym rodziny S. i został na przełomie lat 1945/1952 przejęty przez Skarb Państwa w ramach dekretu o nacjonalizacji przemysłu. Budynek mieszkalny nie był obiektem podlegającym nacjonalizacji przemysłu, gdyż był budynkiem mieszkalnym wielodzietnej rodziny, zatem w celu ominięcia takiego zakazu wszystkie obiekty mieszkalne znajdujące się przy ul. D 9, 10 i 7 zostały przejęte przez powstające państwowe zakłady chemiczne w różnych okresach czasu. Przejęte budynki przy ul. D 9, 7 i 10 nigdy nie zostały w żadnych dostępnych dokumentach przekształcone w biurowe lub inne np. przedszkolny. W dokumentach gminy jak Starostwa Powiatowego, np. w kartotece budynków oraz w sądzie w księdze wieczystej są to tereny mieszkaniowe, a budynek jest mieszkalny. Przez A budynek był użytkowany jako mieszkalny. W pewnym okresie na jego parterze było przedszkole, ale piętro było zamieszkiwane przez kadrę kierowniczą zakładów wraz z rodzinami. Dom mieszkalny na działce nr 480/60 znajduje się pod numerem 9 przy ul. D 9. Pod numerem 10 na ul. D znajduje się inny budynek, którego właścicielem jest K.F. Skarżący wyrazili przypuszczenie, że w okresie po przejęciu obu tych budynków przez A w budynku nr 10 były przez jakiś czas biura tych zakładów. Wnoszenie opłaty za użytkowanie wieczyste w wysokości 3%, czyli jak za obiekt przemysłowy, wynikało z ich niewiedzy. W ramach prowadzonej działalności gospodarczej skarżąca przeprowadziła dwa szkolenia w pomieszczeniach budynku "B" na sąsiedniej, odrębnej nieruchomości (działka nr 479/7). Nie ma to związku z postępowaniem o przekształceniu dzierżawy wieczystej we własność działki nr 480/60. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane budynek mieszkalny nie traci swojego statusu, jeżeli lokal użytkowy nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku. W budynkach mieszkalnych przejętych przez A zamieszkali pracownicy tych zakładów z rodzinami. W budynku znajdowało się 11 pokoi mieszkalnych. Zdaniem skarżących, przymuszanie ich do oświadczenia, czy nastąpiła zmiana sposobu korzystania z obiektu budowlanego, znajdującego się na nieruchomości w rozumieniu prawa budowlanego jest niezgodne z prawem. W rejestrze gruntów w opisie użytków jest zapis – tereny mieszkaniowe a w oznaczeniu użytków i konturów klasyfikacja – "B" oraz w kartotece budynków – "1. Budynki mieszkalne". Podstawę sprostowania dokonanego przez Sąd Rejonowy w księdze wieczystej, stanowił wypis z rejestru gruntów. Operat opisowo-kartograficzny powstały w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] potwierdza, że w 2019 r. działka i znajdujący się na niej budynek były mieszkalne. Przyjęcie przez organy obu instancji, że skarżący zakupili budynek przemysłowy i podczas remontu przekształcając go w budynek mieszkalny, nie zgłosili tego faktu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z prawem budowlanym przy zmianie użytkowania obiektu budowlanego, jest całkowicie pozbawione uzasadnienia. Z "Inwentaryzacji Budynków mieszkalnych [...]" wynika, że zakłady chemiczne były w posiadaniu budynków mieszkalnych przejętych od poprzednich właścicieli S. Skarżący podnieśli również, że wobec budynku toczy się postepowanie o wpis do rejestru zabytków budynku mieszkalnego i parku. Na żadnym etapie postępowania nie zwrócono się do nich o wyjaśnienie spornych kwestii. Skarżący nie byli przez żaden z organów administracji publicznej informowani w należyty i wyczerpujący sposób o okolicznościach faktycznych i prawnych prowadzonej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że skarżący nie dowiedli na czym konkretnie miałaby polegać błędna interpretacja przez starostę i wojewodę przepisów prawa budowlanego. Zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma charakteru prawotwórczego i jest wydawane na podstawie dostępnej organowi wiedzy. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie zawiadamia się stron o wszczęciu postępowania czy też o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, czy o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu z 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 480/60 w prawo własności tej nieruchomości z uwagi na dokonaną przez organy administracji kwalifikację znajdujące się na niej budynku jako biurowego. Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga analizy zarówno przepisów ustawy przekształceniowej, a w tym ich wykładni funkcjonalnej, jak i przepisów regulujących instytucję "zaświadczenia", o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Mając na uwadze legalną definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), trzeba przyjąć, że jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przepisy prawa natomiast nie zawierają definicji budynku wielorodzinnego. Jeśli jednak budynek nie spełnia wskazanych kryteriów budynku jednorodzinnego w ten sposób, że posiada więcej niż dwa lokale mieszkalne, to należy go uznać za budynek mieszkalny wielorodzinny. Dla ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków nowego, powstałego z mocy prawa stanu prawnego tych gruntów, niezbędny jest dokument wydany przez właściwy organ określony w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy przekształceniowej, nazwany w ustawie zaświadczeniem. Zgodnie z art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy przekształceniowej, zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Jak z powyższego wynika, rola właściwych organów sprowadzona jest do potwierdzenia zdarzenia następującego z mocy ustawy przekształceniowej w stosunku do ściśle określonej kategorii gruntów. W przypadku gruntu odpowiadającego definicji gruntu zabudowanego pozostającego do 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym, potwierdzenie takie powinno zostać wydane, gdyż kwestia przekształcenia nie podlega ocenie organu. Forma potwierdzenia przekształcenia wybrana przez ustawodawcę jest formą znaną w procedurze administracyjnej. "Zaświadczenie", o którym mowa w art. 217- 220 k.p.a. w doktrynie scharakteryzowano jako "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ, na żądanie zainteresowanej osoby" (por Kodeks postepowania administracyjnego B. Adamiak, G. Borkowski wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, str. 689). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w wymienionych przepisach działu VII k.p.a. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca w ustawie przekształceniowej, wybierając formę dokumentu potwierdzającego przekształcenie prawa do gruntu jako zaświadczenie, dokonał odrębnych regulacji proceduralnych, niepokrywających się w pełni z regulacjami zawartymi w art. 217 § 1 i 3 k.p.a.. Zaświadczenie, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego wydawane jest na żądanie osoby, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Tymczasem w ustawie przekształceniowej zaświadczenie wydaje się przede wszystkim z urzędu, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia (art. 4 ust. 2 pkt 1). W przypadku, gdy organ nie wyda zaświadczenia z urzędu, powinien dokonać tego na wniosek właściciela nieruchomości w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Wydaje je także albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 2a-ustawy przekształceniowej). Celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego, jak wcześniej zauważa się, jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r., I OSK 181/20). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej (druk nr 2673 kadencja VIII), ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzania przekształcenia decyzją administracyjną stwierdzając, że "w przypadku współużytkowania wieczystego odwołanie chociaż jednego ze współuprawnionych od decyzji zniweczyłoby cel przekształcenia z mocy prawa, którym jest eliminowanie obecnie występujących problemów z przekształcaniem praw we wspólnotach mieszkaniowych". Dlatego "organy reprezentujące dotychczasowego właściciela nieruchomości, a więc te same które są obecnie właściwe do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i dokonywania aktualizacji tych opłat, będą wydawały z urzędu zaświadczenia potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tego gruntu". Bez względu na wskazaną specyfikę postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art 4 ust. 2 pkt 2,3 i 2a ustawy przekształceniowej, w związku z przyjętą przez ustawodawcę formą dokumentu wydawanego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jego wydanie poprzedza postępowanie uproszczone, ograniczone do zbadania treści danych będących w posiadaniu organu. Jak stwierdza się w uzasadnieniu projektu ustawy "celem zaświadczenia będzie potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa". W art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej określono zakres przedmiotowy aktu przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Ponownie odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy wskazać można, że celem projektodawców było, by ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (zamiennie nazywanymi w uzasadnieniu wielolokalowymi), w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Wyjaśniono nadto, że "przyjęcie przesłanki zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oznacza, że przekształcenie będzie następowało również w przypadku, gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne. Decydujące znaczenie będzie miała przeważająca funkcja mieszkalna budynku. Takie okoliczności nie powinny wyłączać możliwości przekształcenia prawa, gdyż nie niweczą podstawowej funkcji mieszkalnej budynku, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Proponowana konstrukcja art. 1 ust. 2 projektu pozwoli zatem na objęcie projektowanymi przepisami gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wielolokalowymi) o funkcji mieszanej, np. dominująca mieszkaniowa, dodatkowa – usługowa. Jak wynika z praktyki powszechne jest – szczególnie w dużych miastach – sytuowanie lokali handlowych i usługowych na parterze budynków mieszkalnych. Zakłada się, że w takich przypadkach wszyscy właściciele lokali w budynku (zarówno mieszkalnych, jak i usługowych) uzyskają udział we własności gruntu w zamian za dotychczasowy udział w użytkowaniu wieczystym. Przekształcenie prawa tylko na rzecz właścicieli lokali mieszkalnych nie byłoby możliwe z uwagi na systemową zasadę, zgodnie z którą użytkowanie wieczyste nie może istnieć na gruncie stanowiącym przedmiot współwłasności publicznej i prywatnej. Rozwiązanie takie uwzględnia również specyfikę rozporządzania rzeczą wspólną". Jak z powyższego wynika, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywoływanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r., I OSK 181/20). W uzasadnieniu projektu ustawy wskazuje się wprost "gdy organ uzna, że grunt nie kwalifikuje się pod reżim prawny przepisu art. 1, nie spełnia przesłanek ustawowych przekształcenia". Ustawa przekształceniowa nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków, jako do wyłącznego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Określa się natomiast, że ewidencja gruntów, jak też księgi wieczyste służą organowi do oznaczenie nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno zawierać zaświadczenie (art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej). Wpis do ewidencji gruntów nie pełni na gruncie ustawy przekształceniowej dominującej, a tym bardziej wyłącznej roli źródła informacji. Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 analizowanej ustawy z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu. Organ wydający zaświadczenie w trybie przepisów art. 217 i art. 218 k.p.a. nie może dokonywać ocen prawnych, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., jest niedopuszczalna. Organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r., I OSK 181/20). W niniejszej sprawie z umowy sprzedaży z [...] listopada 2005 r. wynika wprawdzie, że jej przedmiotem było prawo użytkowania wieczystego działki nr 480/60 wraz z prawem własności znajdującego się na nim budynku "biurowego typu willowego", jednakże według danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków na działce nr 480/60 znajduje się budynek mieszkalny o nr ewid. 915, o powierzchni zabudowy 380 m2, wybudowany około 1900 r.. Działkę tę o powierzchni 0,7963 ha oznaczono konturem użytku B – tereny mieszkaniowe (pismo Starosty [...] z 29 maja 2020 r., wypis z rejestru gruntów, wypis z kartoteki budynków). W księdze wieczystej [...] w dziale ISP również ujawniono budynek mieszkalny zgodnie z wypisem z kartoteki budynków (pismo Sądu Rejonowego w P. z 25 czerwca 2020 r., opatrzone datą 20 czerwca 2020 r., odpis z księgi wieczystej). Skarżący nie zgłaszali zmiany sposobu użytkowania obiektów znajdujących się na działce nr 480/60 i nie występowali o pozwolenie na użytkowanie znajdującego się na niej budynku (pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 8 lipca 2020 r. i Starosty [...] z 15 lipca 2020 r.). Z decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995 r., znak: [...][...] natomiast wynika, że jej przedmiotem było nabycie przez [...] Zakłady [...] w W. z mocy prawa nieodpłatnie użytkowania wieczystego działek nr 644/5 powierzchni 0,0136 ha, nr 480/5 o powierzchni 7,14 ha, nr 480/6 o powierzchni 2,02 ha, 480/9 o powierzchni 0,86 ha, nr 480/4 o powierzchni 18,30 ha i nr 480/12 o powierzchni 0,3386 ha. Wśród wymienionych w tej decyzji przekazanych w użytkowanie wieczyste działek nie ma zatem działki "nr 480/60 o powierzchni 0,7963 ha", a przekazana działka "nr 480/60" ma powierzchnię "2,02 ha", czyli ponad dwukrotnie większą. Wśród przekazanych tą decyzją budynków nie ma również budynku "biurowego typu willowego" nr ewid. 915, o powierzchni zabudowy "380 m2", a więc takiego jak znajduje się na działce nr 480/60. Decyzją tą przekazano natomiast budynki "biurowe typu willowego" nr ewid. 1095 o powierzchni użytkowej 760 m2 i nr ewid. 1091 o powierzchni użytkowej 594 m2, a więc znacznie większe niż budynek znajdujący się na działce nr 480/60, której dotyczy rozpoznawana sprawa. Pozostałe przekazane decyzją z [...] kwietnia 1995 r. budynki biurowe to również inne budynki niż budynek znajdujący się na działce, której dotyczy niniejsza sprawa, gdyż są to budynek biurowo-socjalny o 4 kondygnacjach nr ewid. 1008 i powierzchni użytkowej 830 m2, budynek nr 1012 o powierzchni użytkowej 14,8 m2, budynek nr 1089 o powierzchni użytkowej 542 m2, budynek nr 1093 o powierzchni użytkowej 504 m2 i budynek nr 1090 o powierzchni użytkowej 102 m2. Zdaniem sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać stanowiska organów obu instancji za prawidłowe. Wskazane wyżej dokumenty, wbrew stanowisku organów administracji, świadczą raczej o tym, że znajdujący się na działce nr 480/60 o nr ewid. 915 i powierzchni zabudowy 380 m2 jest w istocie budynkiem mieszkalnym. W tej sytuacji okoliczność, że budynek ten w umowie sprzedaży z [...] listopada 2005 r. określono jako "biurowy typu willowego", a skarżący ponoszą opłatę za użytkowanie wieczyste nieruchomości w wysokości 3%, nie może mieć decydującego znaczenia dla jego kwalifikacji. Wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości w tym zakresie i weryfikacja funkcji budynku określonej w ewidencji gruntów jako mieszkaniowa, dokonana na podstawie posiadanych przez organ danych, stanowi akt wiedzy i nie przekracza kompetencji organu w procedurze wydawania zaświadczenia. Funkcja ta wynika z kartoteki budynków, a więc z dokumentów będących w posiadaniu organu. W stanie faktycznym sprawy nie występuje brak zgodności między danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i innymi danymi, na podstawie których możliwe jest potwierdzenie przekształcenia gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym skarżących, a przynajmniej brak takiej zgodności nie został wystarczająco przez organy wykazany. Co więcej, jak wynika z załączonej do skargi decyzji Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2008 r. nr [...], nieruchomość jest przedmiotem postępowania o wpis do rejestru zabytków województwa [...], w związku z czym dostępne są dokumenty pozwalające wyjaśnić zaistniałe po stronie organów administracji wątpliwości. Podnieść także należy, że stworzona na potrzeby ustawy przekształceniowej definicja "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" nie wyklucza pełnienia przez posadowiony na nim budynek jednocześnie dwóch funkcji – mieszkalnej i usługowej czy handlowej (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r., I OSK 181/20). W tym stanie rzeczy, słuszny jest zarzut braku pełnego rozpoznania sprawy przez organy, bowiem w istocie nie dokonały one analizy posiadanych danych, w oparciu o które można by wydać wnioskowane zaświadczenie. Wobec stwierdzenia naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej, a w konsekwencji tego naruszenie art. 217 i art. 218 k.p.a., sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi. W ponownym postępowaniu, uwzględniając ocenę prawną przepisów, których wykładnię przeprowadzał sąd w powyżej przedstawionych rozważaniach, organ zbada wszystkie posiadane przez siebie dane pozwalające na stwierdzenie, czy grunt pozostający dotychczas w użytkowaniu wieczystym skarżących kwalifikuje się jako grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy przekształceniowej. dc