III FSK 3444/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, , po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 382/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 29 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 listopada 2020 r., VIII SA/Wa 382/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w P., stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Gminy R. z 29 marca 2019 r., w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: u.c.p.g.) Zdaniem Prokuratora wybór przez Radę Gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., natomiast organ prezentował stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a .u.c.p.g. mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W ocenie sądu pierwszej instancji możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Zdaniem WSA w Warszawie przeciwne stanowisko organu nie jest prawidłowe. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. WSA w Warszawie zgodził się również z zarzutem skargi, że istotnym naruszeniem prawa jest także sprzeczność zawarta w § 5 zaskarżonej uchwały. Otóż powołany przepis zawiera dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 30 kwietnia 2019 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 lipca 2019 r. Skoro są to dwie rożne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem określa, że początek jej obowiązywania nastąpił w rożnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Rozważania te sąd pierwszej instancji uznał za zasadne także w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W skardze kasacyjnej organ zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez WSA w Warszawie, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, - art. 6j ust. 2a u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określone w tym przepisie (w tym liczba mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody od gospodarstwa domowego - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy wskutek błędnego uznania przez sąd, że Rada Gminy R, nie mogła zróżnicować stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a wobec tego skarga winna była zostać przez sąd administracyjny pierwszej instancji oddalona, - art. 152 p.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwej wykładni oraz błędnym zastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, - art. 147 § 1 p.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, a w konsekwencji uwzględnienie przez sąd skargi, podczas gdy wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga ta winna zostać oddalona, ewentualnie stwierdzona nieważność w części dotyczącej § 1 ust. 2, § 2 ust. 2 i § 5. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Zasadny jest również zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Istota sprawy zakreślona granicami skargi kasacyjnej sprowadza się do możliwości różnicowania przez radę miasta stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym w ramach metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., poprzez uznanie art. 6j ust. 2a u.c.p.g., jako podstawy prawnej do takiego różnicowania. Zgodnie z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowi natomiast, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 p.c.g., w związku z tym wiązanie tych dwóch regulacji dla potrzeb wykładni art. 6j ust. 2 u.c.p.g. jest nieuprawnione. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2020 r., II FSK 1853/20, katalog ujęty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Reasumując przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego. Niezasadność skargi kasacyjnej w zakresie wskazanych w niej przepisów prawa materialnego w oczywisty sposób skutkuje niezasadnością zarzutu naruszenia art. 6k ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Sąd pierwszej instancji nie naruszył i nie mógł naruszyć przepisu art.152 p.p.s.a., ponieważ tego przepisu w ogóle nie stosował. Podobnie jak art. 4 ust. 1 u.o.a.n. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego § 5 zaskarżonej uchwały, czego nie kwestionuje nawet skarżący, jest wewnętrznie sprzeczny. Zawiera bowiem dwie normy prawne wzajemnie się wykluczające, a dotyczące różnych dat określających wejście uchwały w życie. W takim przypadku doszło do istotnego naruszenia prawa i musiało to skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie. Zgodzić się natomiast należy ze stroną skarżącą, że przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n., który przewiduje okres vacatio legis, pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Oznacza to, że przy wyeliminowaniu zaskarżonego przepisu § 5 zaskarżona uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa. Oznacza to, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., akt II FSK 490/14, wyroki WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014r., II SA/Bd 255/15, WSA w Łodzi z 26 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 88/20). Zasadny natomiast jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego, zakres sprawy przed sądem administracyjnym, określa wnoszący skargę. Wiąże się to z faktem, że możliwym jest zaskarżenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jedynie w części. Decyzja wnoszącego skargę na część aktu prawa miejscowego, wyznacza podstawę zaskarżenia takiego aktu. Celem uruchomienia postępowania przed sądem administracyjnym, jest w takim przypadku wyeliminowanie z obrotu prawnego ściśle określonych rozwiązań przyjętych w zaskarżonym akcie, nie zaś całego aktu. Skarżący określa wówczas zakres kwestionowanego aktu, który jego zdaniem powinien zostać pozbawiony mocy prawnej. Niewątpliwie w sprawie niniejszej mimo wnioskowania o stwierdzenie nieważności całej uchwały w istocie zakres zaskarżenia został ograniczony do § 1 ust. 2, § 2 ust. 2 i § 5 uchwały, Wynika to bezpośrednio ze sformułowanych zarzutów skargi postawionych przez prokuratora, jak również jej uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji zaś nie wykazał aby zaistniała potrzeba wyjścia poza te granice. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przeprowadzono żadnego wywodu zmierzającego do wykazania, że po stwierdzeniu nieważności zakwestionowanych w skardze przepisów, uchwała nie mogłaby wywoływać skutków prawnych, czyli byłaby niewykonalna. Rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji skoncentrowało się wyłącznie na treści sformułowanych w skardze zarzutów. Sąd pierwszej instancji decydując się na skorzystanie z najdalej idącego środka kontroli aktu prawa miejscowego i stwierdzając jego nieważność w całości, nie zwrócił uwagi na rzeczywisty zakres zaskarżenia, ani też zakres stwierdzonego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wyroku, zabrakło motywów którymi kierował się sąd odstępując od możliwości częściowego wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały. Nie można więc ustalić czy sąd pierwszej instancji w ogóle rozważał możliwość skorzystania z alternatywnej formy rozstrzygnięcia tj. stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane wcześniej wady zaskarżonej uchwały, można było wyeliminować, modyfikując zakres zaskarżania sformułowany we wniosku skargi, do tej części uchwały, która została przez sąd pierwszej instancji zakwestionowana, bez konieczności unieważniania całości uchwały. Skutkiem usunięcia tylko sprzecznych z prawem części kwestionowanej uchwały byłoby pozostawienie w mocy obowiązującej pozostałych jej części, które tych wad (niezgodności z prawem) nie mają. W ten sposób sąd pierwszej instancji doprowadziłby do zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, bez potrzeby jej eliminowania z obrotu prawnego w całości. Podstawę prawną do takiego działania daje art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji stwierdzi nieważność przedmiotowej uchwały w ściśle określonej części, która wynika z rzeczywistego zakresu zaskarżenia i uwzględnienia skargi w tym zakresie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Tomasz Zborzyński sędzia del. WSA Paweł Dąbek