I OSK 1324/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 955/10 w sprawie ze skargi A. A. i U. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz A. A. i U. Ł. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 955/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. i U. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności do działki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. 2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosków A. i B. A., U. Ł. i A. L. - współużytkowników wieczystych nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy P. [...], decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności do działki przedmiotowego gruntu o powierzchni 1010 m² oznaczonego jako działka nr [...], w obrębie S – 6, o nr księgi wieczystej KW [...], stanowiącego dotychczas własność Gminy [...], a będącego we współużytkowaniu wieczystym: A. i B. A. (w udziale 23/1000 części związanych z posiadanym prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...]), U. Ł. (w udziale 26/1000 części związanych z posiadanym prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...]) oraz A. L. (w udziale 59/1000 części związanych z posiadanym prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...]). Organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz D. T. i J. E. po 1/2 części na rzecz każdej z nich udziału wynoszącego 806/1000 części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. [...], oznaczonej jako działka [...] (obecnie [...]), o nr księgi wieczystej KW [...]. Aktualnie zatem współwłaścicielami przedmiotowego gruntu są: D. T., A. B., M. M. i Gmina [...]. Powołując się na ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", organ wskazał, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej w całości własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wiąże się to z przyjętą w Kodeksie cywilnym ogólną zasadą, że jedynie grunty stanowiące w całości własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste (art. 232 § 1 K.c.). Organ podkreślił, że nie jest więc możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na udziale Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w prawie własności nieruchomości. Mając zatem na uwadze, że Miasto [...] nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości nie jest dopuszczalne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości na podstawie powołanej wyżej ustawy. A. i B. A., U. Ł. i A. L. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2010 r. i podnieśli, że w powołanej ustawie nigdzie nie ma mowy o tym, iż nieruchomość musi w całości stanowić własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W ich ocenie art. 232 § 1 K.c. nie ma nic wspólnego z kwestią przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie możliwości oddawania gruntu w użytkowanie wieczyste, a wnioskodawcy już takie prawo do gruntu posiadają. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści i przekształcenie obejmuje całą nieruchomość. W wyniku tego przekształcenia wszyscy staną się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej. Aktualny stan prawny przedmiotowej nieruchomości w całości zabudowanej budynkami nie stanowi wyłącznej własności Gminy [...]. Zwrot jakiego dokonano w 2002 r. części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców, z wyłączeniem trzech lokali mieszkalnych i lokalu użytkowego, nie pozwala dokonać przekształcenia obejmującego całą nieruchomość gruntową. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. B. A., A. A., U. Ł. i A. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 przez dokonanie wadliwej wykładni tych przepisów polegającej na dodaniu nie wymienionych w nich przesłanek uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, tj. "jeżeli w wyniku uwzględnienia wniosku staną się wyłącznymi właścicielami całej nieruchomości" oraz " objęcia przekształceniem całej nieruchomości" oraz art. 232 § 1 K.c. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje jedynie jakie grunty mogą stanowić przedmiot użytkowania wieczystego, w żaden sposób nie odnosząc się do meritum niniejszej sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargi B. A. i A. L. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W ocenie Sądu żądanie B. i A. A., U. Ł. i A. L. przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości było w świetle przepisów ustawy uzasadnione. Organy administracji obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów tej ustawy. Nietrafnie przyjęły, że zgodnie z art. 2 ustawy przekształcenie obejmować musi całą nieruchomość. Przepis art. 2 ustawy nie przewiduje konieczności spełnienia takiego warunku, stwierdza jedynie, że z wnioskiem wystąpić muszą wszyscy użytkownicy wieczyści. Zdaniem Sądu spełniona więc została podmiotowa przesłanka przekształcenia przewidziana w ww. przepisie. Z treści przepisów ustawy nie można skutecznie wywodzić, by wnioskodawcy musieli stać się wyłącznymi właścicielami całej nieruchomości. Organy administracji nałożyły zatem na wnioskodawców obowiązek, który nie wynikał z ustawy, ani z innych przepisów prawa. Sąd podkreślił, że art. 232 K.c. nie stanowił przeszkody uniemożliwiającej uwzględnienie wniosku użytkowników wieczystych. Przepis ten określa zasady oddawania w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i prawnym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Nie może stanowić podstawy orzekania w przedmiocie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wywieść można, że nie jest do przyjęcia pogląd, iż na gruncie będącym niepodzielną współwłasnością gminy i osób fizycznych może zostać ustanowione użytkowanie wieczyste. Jednakże przedmiotem niniejszej sprawy nie było ustanowienie użytkowania wieczystego, lecz przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nieruchomości. 3. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 2 ustawy przez przyjęcie, że organy administracji obu instancji nietrafnie przyjęły, że przekształcenie obejmować musi całą nieruchomość gruntową, bowiem tyko z wnioskiem muszą wystąpić wszyscy użytkownicy wieczyści oraz art. 232 § 1 K.c. przez przyjęcie, że przepis ten nie stanowił przeszkody do uwzględnienia wniosku strony, ponieważ określa zasady oddawania w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i prawnym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, a nie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; - przepisów prawa procesowego, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28, art. 61 § 4 i art. 10 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem o postępowaniu nie byli zawiadomieni i nie brali w nim udziału wszyscy współwłaściciele przedmiotowego gruntu w sytuacji, gdy organy administracji nie naruszyły tych przepisów; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a następnie wskazanie dalszego postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych powyżej; 3) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w sytuacji, gdy decyzje te prawa nie naruszały. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. 5. Skarżący stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że przepis ten nie stanowił przeszkody do uwzględnienia wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Ł. przy ul. P. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Wynika to z dwóch powodów. Po pierwsze, zgodnie z art. 232 § 1 K.c. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą, pod pewnymi warunkami, być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i prawnym. Powyższy przepis Kodeksu cywilnego w ogóle nie znajduje zastosowania w odniesieniu do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis ten określa bowiem wyłącznie zasady oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste. Po drugie, z ww. przepisu Kodeksu cywilnego wynika, że niedopuszczalne jest ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie, który stanowi współwłasność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz osoby fizycznej lub prawnej (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt I SA 1398/99). Tymczasem w sprawie, której dotyczył wyrok Sądu pierwszej instancji, ma miejsce taka właśnie sytuacja. Jest to skutkiem zwrotu części nieruchomości, dokonanego na rzecz osób fizycznych decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2002 r. Powyższa decyzja jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Natomiast dla niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że przekształcenie użytkowania wieczystego, przysługującego skarżącym, w prawo własności, zgodnie z wnioskiem złożonym 7 lipca 2009 r. – którego skutkiem będzie wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na gruncie – doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, w tym z art. 232 § 1 K.c. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie bowiem jeszcze raz podkreślić, że niedopuszczalne jest, aby współwłaścicielem gruntu, na którym jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego, były podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Ponadto, błędne jest wnioskowanie przeprowadzone w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym implikacją ustawowego nakazu złożenia wniosku o przekształcenie przez wszystkich współużytkowników wieczystych (wynikającego z art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności) jest zakaz przekształcenia odnoszącego się do części nieruchomości. Wnioskowanie takie jest nieuprawnione na gruncie uznanych reguł wykładni prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem przyjął, że z powyższej ustawy nie wynika zakaz przekształcenia użytkowania wieczystego w odniesieniu do części nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że wskazanie w decyzji SKO dodatkowych przesłanek, które przesądziły o odmowie uwzględnienia wniosku o przekształcenie (m.in. konieczności objęcia przekształceniem całej nieruchomości), było działaniem arbitralnym i nieznajdującym oparcia w przepisach prawa. W szczególności, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, z wyżej powołanej ustawy nie wynika warunek, że przekształcenie jest możliwe tylko wtedy, gdy po jego dokonaniu dotychczasowi współużytkownicy wieczyści staną się wyłącznymi (jedynymi) właścicielami nieruchomości. Innymi słowy, jeżeli na skutek przekształcenia współwłaścicielami gruntu staną się zarówno dotychczasowi współużytkownicy, jak i osoby, które wcześniej nabyły od gminy (na jakiejkolwiek podstawie) udział w prawie własności tego samego gruntu, to – wbrew temu, co wynika ze skargi kasacyjnej – skutek taki nie będzie niezgodny z prawem, a w szczególności z ustawą o przekształceniu. Co więcej, przekształcenie, o które w analizowanej sprawie wnioskowali współużytkownicy wieczyści, doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Z przedstawionych wyżej przyczyn wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W sprawie, która była przedmiotem zaskarżonego wyroku, nie powinno wszak budzić wątpliwości to, że wnioskodawcy spełnili ustawowe przesłanki przekształcenia, wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ww. ustawy – z wnioskiem wystąpili wszyscy współużytkownicy wieczyści nieruchomości, będący właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. 6. Natomiast odnosząc się do podstawy kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy przyjąć, że skarżący kasacyjnie prezentuje wadliwe stanowisko, iż wyrok Sądu pierwszej instancji narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 28, art. 61 § 4 i art. 10 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania z tego powodu, że o postępowaniu nie byli zawiadomieni i nie brali w nim udziału wszyscy współwłaściciele gruntu. Zarzut ten należy oddalić. Jeżeli bowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to wynik takiego postępowania bez wątpienia dotyczy interesu prawnego wszystkich współwłaścicieli gruntu. W konsekwencji są oni, na podstawie art. 28 K.p.a., stronami takiego postępowania, co oznacza, że konieczne jest ich zawiadomienie o wszczęciu postepowania, stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na naruszenie przez organ przepisów postępowania, polegające na zaniechaniu zawiadomienia o toczącym się podstępowaniu wszystkich współwłaścicieli gruntu. Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc wskazanych wyżej przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi było uzasadnione nie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., ale również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Z tych względów nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności wskazuje i wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także wskazania co do dalszego postępowania przed organem administracji. 7. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, w wyniku czego – na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.