II SA/Gl 1234/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Koszarawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 lipca 2020 r. nr NPII.4131.1.687.2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 lipca 2020 r., nr NPII.4131.1.687.2020, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr XIX/130/20 Rady Gminy Koszarawa z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koszarawa (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2020 r., poz. 5034) - w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm. – dalej u.c.p.g.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że na mocy nowelizacji ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), uległ rozszerzeniu zakres przedmiotowy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy o elementy dotyczące zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Zakres ten (obowiązek) nie zastąpił bynajmniej dotychczasowego obowiązku dotyczącego określenia przez radę zasad utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tymczasem w § 9 ust. 3 Regulaminu Rada Gminy postanowiła, że od właścicieli nieruchomości wymaga się, aby pojemniki do zbierania odpadów komunalnych były utrzymane w należytym stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, poprzez okresowe czyszczenie. Organ nadzoru stwierdza, że Rada Gminy nie wypełniła w sposób zgodny z prawem delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Organ gminy nałożył bowiem na właścicieli nieruchomości ww. obowiązek, poprzez okresowe czyszczenie, gdy tymczasem obowiązek ten został już nałożony na właścicieli nieruchomości przez ustawodawcę, który w treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy postanowił, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Kompetencja Rady obejmowała natomiast obowiązek określenia w Regulaminie warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, czego Rada Gminy Koszarawa nie uczyniła. Podjęta przez Radę próba określenia jednego z warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym lub porządkowym poprzez użycie zwrotu "poprzez okresowe czyszczenie" nie spełnia konstytucyjnego wzorca poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ jest kryterium wysoce nieprecyzyjnym. Nie można utożsamiać warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym z uregulowanymi przez Radę w § 9 ust. 4 Regulaminu zasadami dotyczącymi utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Podstawowa różnica dotyczy liczby (rodzaju kryteriów) przyjętych przez ustawodawcę. W odniesieniu do pojemników Rada zobowiązana jest odnieść się w Regulaminie do 3 kryteriów (stan: sanitarny, porządkowy i techniczny pojemników), natomiast w przypadku miejsc gromadzenia odpadów do 2 kryteriów (stanu: sanitarnego i porządkowego miejsc). Nadto, unormowanie zawarte w § 12 pkt 13 Regulaminu, w rozdziale 4 "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego", podjęte zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. W analizowanej części Regulaminu Rada postanowiła, że nieczystości z koszy ulicznych opróżniane będą na podstawie zapisów w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne. Według delegacji ustawowej zawartej w treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Rada nie może w analizowanym przypadku przenieść swoich kompetencji na grunt czynności umownych. Dopiero uwzględniając warunki ustalone przez Radę we wskazanych wyżej uchwałach, organ wykonawczy gminy może zlecić przedsiębiorcy w drodze umowy zadania w zakresie obejmującym odbiór odpadów komunalnych. Rada Gminy Koszarawa dopuściła się również naruszenia prawa, w zakresie dotyczącym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g. W treści § 3 zdanie 2 Regulaminu Rada postanowiła, że zabrania się usuwania śniegu, lodu, biota i innych zanieczyszczeń na jezdnię. Wprowadzenie wskazanego zakazu pozbawione jest podstaw prawnych i nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. Organ nadzoru zwraca uwagę na wysoce nieprecyzyjne unormowania zawarte w treści § 16 pkt 1 Regulaminu, w którym Rada postanowiła, że w przypadku psów wyprowadzanie ich możliwe jest na smyczy, a w przypadku psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w przypadku, gdy właściciel psa sprawuje pełna kontrolę nad jego zachowaniem, a w przypadku psa rasy agresywnej, gdy pozostaje w kagańcu. Organ nadzoru wskazuje, iż powołana powyżej regulacja § 16 pkt 1 Regulaminu nie spełnia wymogu jasności i przejrzystości legislacji. Organ nadzoru ustalił, że w § 17 pkt 2 Regulaminu Rada Gminy postanowiła, że dopuszcza się utrzymanie zwierząt gospodarskich takich jak: pszczoły, kozy, drób i króliki na terenach zabudowy jednorodzinnej. Ustawa, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. pozwala normować wyłącznie kwestie dotyczące zwierząt gospodarskich, a za takie może być uważana jednie pszczoła miodna, w świetle art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2132 ze zm.), a nie jakakolwiek "pszczoła", o której mowa w kwestionowanym przepisie uchwały. Postanowienia uchwały w zakresie dotyczącym pszczół, jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy, uznać należy za naruszające prawo w sposób istotny. Gmina Koszarawa pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości i zarzuciła naruszenie: 1) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że kwestionowany Regulamin powinien określać konkretne interwały czasowe, w jakich mieszkańcy będą zobowiązani do dbania o utrzymanie pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; 2) art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., poprzez błędne przyjęcie, iż Rada Gminy, uchwalając Regulamin, nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisu; 3) art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkująca błędnym przyjęciem, iż brak określenia w treści Regulaminu gatunku pszczoły, jako zwierzęcia gospodarskiego, stanowi istotne naruszenie prawa. 4) art. 91 u.s.g., przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem, 5) art. 2 Konstytucji RP, poprzez dowolne przyjęcie, że zapisy Regulaminu nie spełniają konstytucyjnego wzorca poprawnej legislacji. Wskazując na powyższe uchybienia Rada Gminy Koszarawa wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Śląskiego kosztami postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. Nieostrość, czy niedookreśloność pojęć prawnych sprzyja uelastycznieniu porządku prawnego i uczynieniu go wrażliwym na zachodzące w rzeczywistości stany faktyczne. Całkowicie chybione są zarzuty dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g. w związku z treścią § 3 zdanie 2 Regulaminu. Jako niezasadne przyjąć należy twierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, po myśli których ustawodawca miał dopuszczać możliwość usuwania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń wprost na jezdnię. Dopuszczenie tego rodzaju praktyk (usuwania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń na jezdnię) może doprowadzić do tragicznych w skutkach zdarzeń drogowych. Odniesiono się również do zarzutu dotyczącego braku uregulowania częstotliwości opróżniania koszy ulicznych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakłada obowiązku szczegółowego regulowania ww. problematyki, zaś twierdzenia organu nadzoru co do istnienia takiego obowiązku stanowią jedynie subiektywną wykładnię przepisów wspomnianej ustawy. W warunkach gminy wiejskiej o walorach turystycznych potrzeba szczegółowego regulowania częstotliwości oczyszczania koszy na śmieci może okazać się zbędna i nieprzystająca do potrzeb oraz realiów. Daleko korzystniej jest kwestię tę pozostawić w granicach regulacji umownej pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem odpowiedzialnym za wywóz odpadów z terenu gminy. Całkowicie chybione są zarzuty dotyczące braku dookreślenia gatunku pszczoły stanowiącej zwierzę gospodarskie. Definicję zwierząt gospodarskich precyzuje ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Wspomniana okoliczność wyklucza konieczność precyzyjnego wskazania gatunku pszczoły, właśnie z uwagi na szczególną regulację precyzującą ww. kwestię. Żądanie tak szczegółowego formułowania zapisów Regulaminu stanowi jaskrawy przejaw przesadnej drobiazgowości organu nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Nadto skarga została poparta uchwałą o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g. Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Orzecznictwo podkreśla również, że przez sprzeczność z prawem przyjęło się rozumieć nie tylko podjęcie aktu bez podstawy prawnej, z naruszeniem delegacji ustawowej, ale też niewyczerpanie delegacji (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 28 września 2017 r., sygn. II SA/Ke 539/17). Zgodnie z § 9 ust. 3 kwestionowanego Regulaminu od właścicieli nieruchomości wymaga się, aby pojemniki do zbierania odpadów komunalnych były utrzymane w należytym stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, poprzez okresowe czyszczenie. Zapis ten nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Sam obowiązek został już nałożony na właścicieli nieruchomości przez ustawodawcę, który w treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. postanowił, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przy tym w judykaturze szeroko odniesiono się do kwestii niedopuszczalności powtórzeń uregulowań ustawowych. W tym zakresie akcentowano, że inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za niedopuszczalne. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. np. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92; wyrok NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98). Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej, podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie (por. § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej). Przyjęcie przez Radę regulaminu ma celu jedynie uszczegółowienie obowiązków i warunków ustalonych już przez ustawodawcę, z jednoczesnym uwzględnieniem wytycznych oraz zakresu kompetencji przyznanych Radzie. Ta z kolei nie wypełnia poprawnie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zakresie dotyczącym określenia warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Niewątpliwie też sformułowanie zawarte w § 9 ust. 3 Regulaminu "okresowe czyszczenie" nie spełnia konstytucyjnego wzorca poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP). Jest wysoce nieprecyzyjne i pozwala na dowolną jego interpretację, także w kierunku niweczącym cel ustawy u.c.p.g. oraz samej skontrolowanej uchwały. Art. 4 ust. 2a u.c.p.g. wskazuje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m. in. utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Należy zatem uwzględnić, według delegacji ustawowej, dwa kryteria – stanu: 1) sanitarnego, 2) porządkowego. W §9 ust. 4 Regulaminu z kolei rozszerzono zakres obowiązków kierowanych do mieszkańców, poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium odnoszącego się do takich miejsc gromadzenia odpadów, jakim jest "stan techniczny". Tymczasem miejsca gromadzenia odpadów dość często są obiektami budowlanymi, co oznacza, że w Regulaminie naruszono w takich przypadkach materię ustawową regulowaną przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej p.b.). To ta ustawa nakazuje utrzymywanie ww. obiektów w należytym stanie technicznym (m. in. art. 5 ust. 2 p.b.). W § 12 Regulaminu określono z kolei szczegółowy sposób pozbywania się odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości. Według punktu 13 nieczystości z koszy ulicznych opróżniane mają być na podstawie zapisów w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne. W analizowanym przypadku Rada Gminy nie wypełniła w pełnym zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Przepis ten wymaga m. in. określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących (...) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Należało zatem precyzyjne ustalić w Regulaminie te kwestie, także w zakresie odnoszącym się do koszy ulicznych. W treści Regulaminu unormowań takich jest brak. Rada nie może w analizowanym przypadku przenosić swoich kompetencji na grunt czynności umownych. Te powinny mieć charakter wtórny wobec prawidłowych zapisów regulaminu. W § 3 Regulaminu postanowiono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez usuwanie i pryzmowanie śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów. Zabrania się usuwania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń na jezdnię. Wojewoda stwierdza, że organ uchwałodawczy dopuścił się naruszenia prawa w zakresie dotyczącym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g. Wojewoda uważa, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g. obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy także pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej. Należy zauważyć, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad "uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia (np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 marca 2020 r., II SA/Ke 1047/19). Z drugiej jednak strony, odnosząc się do argumentacji Wojewody, art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g. mówi jedynie o obowiązku zarządu drogi co do "pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej." Nie oznacza to, że takie uprzątanie może utrudnić bądź uniemożliwić ruch na jezdni. Byłoby to niedopuszczalne. "Jezdnia", o której mowa w §3 Regulaminu, a "droga", to inne pojęcia prawne (art. 4 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.). Jezdnia powinna pozostawać przejezdna i bezpieczna dla samochodów oraz innych pojazdów, dając możliwości niezakłóconego ruchu. Zachowania skutkujące tamowaniem lub utrudnianiem ruchu na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu, traktowane są jako wykroczenia z art. 90 Kodeksu wykroczeń. W tym zakresie argumentacja Wojewody nie jest więc zasadna. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wprowadza podstawę do uregulowania w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W § 16 pkt 1 Regulaminu wskazano tymczasem, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do: 1) W przypadku psów, wyprowadzanie ich na smyczy, a w przypadku psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w przypadku, gdy właściciel psa sprawuje pełną kontrolę nad jego zachowaniem, a w przypadku psa rasy agresywnej, gdy pozostaje w kagańcu. Zdaniem Sądu taka regulacja nie daje gwarancji bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia osób trzecich. W szczególności, jak stwierdza Regulamin, zwolnienie ze smyczy psa należącego do rasy agresywnej powinno skutkować m. in. pozostawieniem go w kagańcu. Agresywne mogą być jednak również w konkretnych przypadkach inne psy, niezaliczane do ras agresywnych, w tym tzw. mieszańce. Zastosowane kryteria kwalifikacji psów agresywnych w Regulaminie nie pozwalają więc na osiągnięcie celu regulacji, jakim jest bezpieczeństwo osób postronnych. Nieprecyzyjne jest też określenie "miejsc mało uczęszczanych". Zagrożenie nawet dla jednej tylko osoby postronnej nie może być zaakceptowane. Z kolei art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wprowadza podstawę do uregulowania w Regulaminie wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. §17 pkt 2 Regulaminu dopuszcza utrzymywanie na pewnych obszarach zwierząt gospodarskich takich jak: pszczoły, kozy, drób i króliki na terenach zabudowy jednorodzinnej. Zapis ten odnosi się jedynie do zwierząt gospodarskich, a te zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ww. ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (obecnie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich; Dz. U. z 2021 r., poz. 36). To oznacza, że spośród pszczół jedynie pszczoła miodna może być uznana za takie zwierzę gospodarskie. Skoro daje się to wywieść w drodze wykładni, to nie można mówić, by w regulaminie dopuszczono się istotnego naruszenia prawa, choć niewątpliwie lepiej byłoby, gdyby ta kwestia została uregulowana precyzyjnie. Mając na uwadze powyższe i stwierdzając, że organ uchwałodawczy dopuścił się w części zapisów Regulaminu istotnego naruszenia prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako niezasadną, oddalił. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.