II GSK 1321/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 966/10 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 966/10, oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobywania kopalin bez koncesji, z następującym uzasadnieniem. Pismem z [...] maja 2008 r. Marszałek Województwa W.-M., po przeprowadzeniu kontroli w dniach [...] listopada 2007 r. i [...] maja 2008 r., na terenie złoża kruszywa naturalnego "B.", eksploatowanego przez Przedsiębiorstwo "M." J. M., zawiadomił Starostę D. o wydobyciu kopaliny na terenie tego złoża, mimo wstrzymania przez organ koncesyjny działalności wydobywczej i mimo upływu z dniem 31 grudnia 2007 r. terminu ważności decyzji koncesyjnej Wojewody C. z dnia [...] listopada 1997 r. W dniu [...] lipca 2008 r. Starosta D. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w trybie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.; dalej: p.g.g.), a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalił J. M. tę opłatę (734.270,40 zł) za wydobycie kopaliny bez koncesji ze złoża "B.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło powyższą decyzję i sprawę zwróciło organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak czynności dowodowych na okoliczność wydobycia kopalin od [...] stycznia 2008 r. tj. po wygaśnięciu koncesji i zaleciło powołanie na tę okoliczność biegłego. W toku postępowania J. M. (skarżący) podtrzymywał stanowisko, że wydobycie kopaliny prowadził do czasu ustania ważności koncesji, tj. do [...] grudnia 2007 r., zaś po tym terminie nie następowało wydobycie, a jedynie przerób wcześniej wydobytego surowca. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ I instancji zawiadomił J. M. o zawarciu umowy z P. G. "P." S.A. w W. na sporządzenie ekspertyzy stwierdzającej, czy po dniu [...] grudnia 2007r. prowadzono działalność wydobywczą ze złoża "B." na działce nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2009 r. organ I instancji otrzymał dokumentację przeprowadzonej ekspertyzy, która nie potwierdziła, aby po [...] grudnia 2007 r. prowadzona była eksploatacja kopaliny ze złoża "B." na działce nr [...]. W ocenie organu, z części graficznej tegoż opracowania, obrazującej pomiar wyrobiska na dzień [...] grudnia 2007 r. oraz według stanu na [...] 2009 r., wnioskować można, że mogło mieć miejsce wydobycie kopaliny na gruntach graniczących z działką nr [...] od strony północno-wschodniej. Z aneksu do ekspertyzy - opracowanego na zlecenie organu - wywnioskowano, że na obszarze bezpośrednio graniczącym od północnego wschodu z działką nr [...], po [...] grudnia 2007 r. prowadzona była eksploatacja, zaś eksploatacji w kierunku wschodnim nie prowadzono. Z uwagi na dalsze przesunięcie skarpy północnej na północ, stwierdzono, że wydobycie prowadzono w tym kierunku. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Naczelnik Wydziału Rolnictwa Ochrony Środowiska i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w D. ustalił J. M. opłatę eksploatacyjną w kwocie 141.388,54 zł za wydobycie kopaliny bez koncesji ze złoża "B." na działce nr [...] w miejscowości B., gm. I.-O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] marca 2010r., uchyliło w całości powyższą decyzję, przekazując sprawę Staroście D. do ponownego rozpatrzenia – z uwagi na rozbieżność między rozstrzygnięciem decyzji a treścią uzasadnienia. W osnowie bowiem orzeczono o opłacie eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez koncesji ze złoża "B." na działce nr [...], tymczasem w uzasadnieniu podano, że działalność wydobywczą prowadzono na działkach nr [...] i [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. ustalił, że przedsiębiorca wydobywał kopalinę bez koncesji na działkach nr [...] i [...], obręb B. oraz ponownie określił J. M. opłatę eksploatacyjną z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej na kwotę 141.388, 54 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] września 2010 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie administracyjne dotyczyło ogólnie złoża "B.", a jego celem było m. in. ustalenie, czy i na których działkach wchodzących w skład złoża prowadzone było wydobycie kopaliny przez przedsiębiorstwo J. M. po wygaśnięciu koncesji. Organ II instancji stwierdził, że J. M. wydobywał kruszywo ze złoża "B." po [...] grudnia 2007 r. na działce nr [...] i działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], czego dowodem jest aneks do ekspertyzy z sierpnia 2009 r. Wprawdzie w części tekstowej aneksu nie wskazano, iż na tych właśnie działkach wydobywano kruszywo ze złoża "B." po wygaśnięciu koncesji, podano jedynie, iż eksploatacja była prowadzona "na obszarze bezpośrednio graniczącym od północnego wschodu z działką nr [...], obręb B. Jednakże analiza map obszaru wyrobiska wskazała jednoznacznie, że eksploatacja złoża "B." odbywała się na działce nr [...] i działce nr [...] (po podziale nr [...]), obręb B., przy czym działki te stanowią własność odwołującego się J. M. Organ uznał, że pomiar geodezyjny wykazał, że całe wyrobisko w granicach tego obszaru w lipcu 2009 r. miało mniejszą objętość niż według stanu na koniec 2007 r. Różnica objętości wyniosła [...] m3 i wynikła z częściowej rekultywacji wschodniej skarpy przez zasypanie urobkiem. Eksploatacji w kierunku wschodnim nie prowadzono, jednak skarpa północna uległa dalszemu przesunięciu na północ, co świadczy o wydobyciu prowadzonym w tym kierunku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że dostrzeżone rozbieżności w opinii wykonanej przez P. "P." nie podważają jej wiarygodności. Zdaniem organu, analiza ekspertyzy wskazuje, że pomiarami geodezyjnymi objęto także obszar graniczący z działką [...] od północnego wschodu. Ponadto P. "P." wyjaśniło, że aneks sporządzony został w październiku 2009 r., jednakże w całości oparty jest o pomiar geodezyjny dokonany w lipcu 2009 r. (co wyraźnie jest zresztą zaznaczone w jego treści). Reasumując Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji stanowi wystarczającą i wiarygodną podstawę do ustalenia, że J. M. kontynuował wydobycie kopaliny ze złoża "B." w ilości określonej w aneksie do ekspertyzy, opracowanym przez uprawnionego geodetę i uprawnionego geologa, po wygaśnięciu koncesji, zaś przed uzyskaniem nowej. W ocenie organu, wysokość opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia została wyliczona w sposób prawidłowy. Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję podniósł, że skarżący kwestionuje zasadność poczynionych przez organy orzekające ustaleń faktycznych zarzucając, że zebrany materiał dowodowy jest niekompletny, gdyż brakuje ustalenia pochodzenia materiału (urobek, nadkład czy kopalina), którym zostało częściowo zasypane wyrobisko, co spowodowało zmniejszenie jego objętości w granicach ustalonych na dzień wygaśnięcia koncesji, tj. na dzień [...] grudnia 2007 r. Sąd podniósł, że zdaniem skarżącego, nastąpiło jedynie przemieszczenie mas ziemnych w obrębie wyrobiska, bez wydobycia kopaliny. Argumentacji tej Sąd nie dał wiary, w szczególności mając na uwadze, że w stosunku do pomiarów z końca 2007 r., w lipcu 2009 r. uprawniony geodeta stwierdził, iż cofnięciu uległa ściana wschodnia wyrobiska w obrębie działki nr [...] o około 10 m, zaś przeciwległa krawędź zachodnia, jak wynika z mapy porównania obrysów skarp, znajdującej się w operacie technicznym, stanowiącym załącznik do ekspertyzy i aneksu, nie uległa przemieszczeniu. Zmiana ta, co ustalił biegły, spowodowała zmniejszenie wyrobiska w obrębie działki nr [...] o [...] m3. Z badania zaś obszaru północno-wschodniego wyrobiska, udokumentowanego w aneksie do przedmiotowej ekspertyzy, stanowiącego aktualnie działki nr [...] i nr [...] wynika, iż także w tej części wyrobiska miało miejsce cofnięcie ściany wschodniej, co spowodowało różnicę w objętości wydobytych mas ziemnych (w stosunku do ustaleń z końca 2007 r.) o [...] m3. Sąd I instancji wskazał, że niezależnie od tego biegły ustalił, iż w związku z postępem ściany północnej wyrobiska ubyło kopaliny o objętości [...] m3. Z uwagi na przedstawione w ekspertyzie i aneksie wartości objętości mas ziemnych, zdaniem Sądu, biegły wysunął logiczną hipotezę, iż wskazane przesunięcia należy tłumaczyć częściowym zabezpieczeniem ściany wschodniej wyrobiska przed osuwaniem po zakończeniu eksploatacji poprzez częściową rekultywację i zasypanie urobkiem. Należało również zwrócić uwagę na okoliczność, iż skarżący posiadając informację o zleceniu przez organ pomiarów wyrobiska, nie sygnalizował, że w jego obrębie były lub miały być prowadzone prace, mogące spowodować przekroczenie granic wyrobiska ustalonych na koniec 2007 r., do kiedy to przedsiębiorca posiadał ważną koncesję. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący sugerując się tym, iż organ zlecił biegłym zbadanie wyrobiska jedynie w granicach działki nr [...], pozostawał w błędnym przekonaniu, iż geodeta dokona pomiarów tylko w obrębie tej działki. Geodeta jednakże, przeprowadzając pomiary w terenie, musiał ustalić granice istniejącego wyrobiska według współrzędnych, które naniósł na mapę sytuacyjno – wysokościową w celu porównania współrzędnych wyrobiska ustalonych na koniec obowiązywania koncesji. Dopiero z takiego porównania można było wnioskować w obrębie jakich działek miało miejsce wydobycie kopaliny bez koncesji. W ocenie Sądu, J. M. niezasadnie podważył dokonanie pomiaru wyrobiska poza granicami działki nr [...]. Ponadto stwierdzono, że bez znaczenia jest kwestia nieokreślenia przez biegłych na jakich dokładnie działkach doszło do wydobycia kopaliny bez koncesji, skoro z porównania dwóch obrysów skarp na podstawie mapy terenu wywnioskować można, których działek to dotyczy. Podkreślono przy tym, że przedmiotem postępowania było ustalenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny ze złoża "B." bez wymaganej koncesji, która zresztą nie wymieniała numerów działek, a opierała się tylko na współrzędnych, tak więc postępowanie dotyczyło ogólnie tego złoża. W konsekwencji w oparciu o ekspertyzę i aneks ustalono, iż wydobycie poza koncesją dotyczyło sąsiednich działek nr [...] i nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji, dokumenty te mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia, bowiem biegły omówił dostrzeżone rozbieżności w pomiarach według stanu na grudzień 2007 r. i lipiec 2009 r. oraz wyjaśnił w sposób logiczny i spójny ich wpływ na dokonane obliczenia. Rozbieżności w położeniu pionowym nie miały przy tym znaczenia dla poprawności obliczeń, gdyż względna różnica między wysokościami punktów została zachowana. W ocenie Sądu I instancji, analiza przeprowadzonego przez organy postępowania nie potwierdziła również zasadności zarzutów naruszenia procedury administracyjnej. Należało mieć bowiem na uwadze, że skarżącego informowano o każdej czynności organu, powiadomiono go o zleceniu przeprowadzenia ekspertyzy, a następnie o zleceniu przedsiębiorstwu "P." S.A. dodatkowej oceny dotyczącej terenu na północny wschód od działki nr [...]. Ponadto organ umożliwił stronie zapoznanie się z opracowaniami, przesłał skarżącemu kopię pisma biegłego geologa, w którym odniesiono się do wszystkich argumentów skierowanych przeciwko ekspertyzie. J. M. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., zwanej dalej: p.g.g.) poprzez błędne uznanie przez sąd, iż przemieszczenie kopaliny w obrębie tego samego złoża wymaga koncesji; II. naruszenie przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co polegać miało na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego odnośnie wydobytej kopaliny, tzn. zaniechaniu przez nich ustalenia ilości kopaliny przeznaczonej do zabezpieczenia wschodniej ściany wyrobiska; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 10 ust. 1 oraz art. 79 § 1 k.p.a., co polegać miało na uniemożliwieniu stronie udziału w oględzinach i skutkować winno uchyleniem decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 8 k.p.a., co polegać miało na zleceniu aneksu do ekspertyzy i wydaniu decyzji w oparciu o taki aneks podczas, gdy w tym czasie strona wydobywała kopalinę na podstawie nowej koncesji, co spowodowało, iż strona została pozbawiona możliwości zakwestionowania tej opinii i zweryfikowania pomiarów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uznanie przesunięcia kopaliny z jednej działki na drugą, ale w ramach tego samego złoża - celem zabezpieczenia ściany wyrobiska - za wydobycie kopaliny jest błędne z uwagi na treść art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. W ocenie autora skargi kasacyjnej ustalenia, że masa wydobytej po [...] grudnia 2007 r. kopaliny stanowi objętość [...] m3 oraz że po tej dacie nastąpił przyrost kopaliny w ilości [...] m3 – wzajemnie się wykluczają. Ani organy ani Sąd I instancji nie wzięły pod uwagę, że w jednym miejscu złoża kopaliny przybyło, skupiając się wyłącznie na ubytku kopaliny. Błędnie uznano, że organy nie miały obowiązku ustalać skąd pochodzi nadmiar kopaliny. Takie postępowanie – poza naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. – świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego z uchybieniem art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podniósł, że za realizacje obowiązku z art. 79 § 1 k.p.a. nie można uznać pisma informującego o zawarciu przez organ umowy o sporządzenie ekspertyzy. Pismo to nie pozwoliło stronie uczestniczyć w badaniach i pomiarach co wskazuje na naruszenia art. 10 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej – którymi rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny jest związany na zasadach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. – nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega przy tym na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. W rozpatrywanym przypadku autor skargi kasacyjnej - stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego - wskazał jedynie art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. i ograniczył się do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, że przemieszczenie kopaliny w obrębie tego samego złoża wymaga koncesji. W ocenie składu orzekającego, zarzut ten uznać należy za wadliwie skonstruowany. Przede wszystkim brak w nim jednoznacznego wskazania czy naruszenie prawa materialnego polega na jego błędnej wykładni czy też na wadliwym jego zastosowaniu. Nadto, co jest poza sporem - przedmiotem postępowania było ustalenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny ze złoża bez wymaganej koncesji – na podstawie art. 85a ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 r. Zgodnie z tym przepisem "W razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania". Nie ulega przy tym wątpliwości, że objętego zarzutami skargi kasacyjnej art. 15 ust. 1 pkt 2 nie wskazano w podstawach prawnych rozstrzygnięcia i nie był on przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Skład orzekający NSA uznał jednak - wobec obowiązku odniesienia się przez sąd kasacyjny do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (wyprowadzanego z normy zawartej w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Pełnego Składu Sędziów tegoż Sądu z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OPS 10/09; publik. w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). – że ocena całokształtu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że zarzut w istocie dotyczy prawidłowego zrozumienia zwrotu "wydobycie". Przemawia za tym głównie zaprezentowane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną stanowisko, że warunkiem "nałożenia kary" jest wydobycie kopaliny ze złoża bez koncesji, wydobycie zaś – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - nie następuje w razie przemieszczenia kopalin w obrębie tego samego złoża. Poza tym, skoro będąca przedmiotem sporu opłata eksploatacyjna ustalana jest za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji - to przepis ten dotyczy wymagającego koncesji "wydobycia" - także w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym "Koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie /.../ wydobywania kopalin ze złóż /.../". Naczelny Sąd Administracyjny wziął też pod uwagę, że prawidłowe zrozumienie zwrotu "wydobycie" jest niezbędne do oceny zakresu ustaleń faktycznych koniecznych w sprawie, a w konsekwencji do oceny postawionych w sprawie zarzutów naruszenia w tym zakresie przepisów prawa procesowego. Z tych też względów – mimo wadliwego sformułowania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – prawidłowość wykładni "wydobycia" kopalin należy objąć kontrolą kasacyjną. Nie ulega kwestii, że ustawa - Prawo górnicze i geologiczne, stosownie do treści art. 1 pkt 2 określa zasady i warunki m.in. "wydobywania" kopalin za złóż. Posługując się tym zwrotem (także w przytoczonym wyżej art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz art. 85a ust. 1) nie definiuje go jednak. W doktrynie podkreśla się, że znaczenie zwrotu "wydobywanie" kopalin - wbrew pozorom - nie jest jasne. Z jednej strony oczywiste wydaje się, że za "wydobycie" uznać należy pozyskanie kopaliny przez jej odłączenie od złoża. Skoro zaś zgodnie z art. 6 pkt 1 p.g.g. "W rozumieniu ustawy /.../ złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą /.../", to uznać należy, że do odłączenia kopaliny od złoża dojdzie, gdy kopalina ta zostanie oderwana od podłoża, na którym nagromadzenie to ma miejsce, gdy nastąpi naruszenie warstw naturalnego nagromadzenia. Zauważyć można, że w obecnym stanie prawnym, ustawa – Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r. w art. 6 ust. 1 pkt 3 "kopalinę wydobytą" definiuje wprost jako całość kopaliny odłączoną od złoża. W ocenie składu orzekającego – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – brak jednak argumentów by przyjąć, że odłączenie od złoża ma miejsce tylko wówczas, gdy kopalina opuści teren, na którym złoże się znajduje. Istotnie – jak podkreślają komentatorzy ustawy - nie jest oczywiste, czy każde odłączenie kopaliny od złoża (np. w toku prac inwestycyjnych takich jak wykopy budowlane czy niwelacja terenu) stanowi "wydobycie" w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g., a zatem wymagające koncesji. W tym zakresie - zdaniem składu orzekającego - na aprobatę zasługuje pogląd, że nie bez znaczenia dla oceny czy mamy do czynienia z "wydobyciem" kopalin ma zamiar podmiotu, w wyniku działań którego kopalina zostaje odłączona (A. Lipiński, R. Mikosz – "Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz", wyd. II, ABC 2003 r.; komentarz do art. 1, teza 3). Przedstawione wywody uzasadniają wniosek, że "wydobycie" kopalin na gruncie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w istocie jest zwrotem niedookreślonym. Co do zasady ratio umieszczenia takiego zwrotu w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia ad casum. Ukonkretnienie znaczenia użytego w przepisie zwrotu nastąpi przez odniesienie stanu faktycznego, nie zaś przez odczytanie znaczenia tego wyrażenia in abstracto. W takiej sytuacji dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnosi się zatem do konkretnego stanu faktycznego i następuje drogą zastosowania prawa. (v. "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo i Prawo, 7-8/2011). Jak wynika ze stanowiska prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie kwestionuje on, że kopalinę pozyskaną w jednym miejscu wyrobiska wykorzystano do zabezpieczenia wyrobiska w innym miejscu. Podnosi on jedynie, że kopalinę tę przemieszczono w granicach złoża, wykorzystując ją do zabezpieczenia wyrobiska. Powyższe wskazuje, że skarżący prowadził roboty górnicze w rozumieniu art. 6 pkt 11 ustawy. Zgodnie z tym przepisem bowiem "robotami górniczymi jest wykonywanie, zabezpieczanie lub likwidowanie wyrobisk górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą". W tym stanie rzeczy, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zamiar skarżącego pozyskania i wykorzystania pozyskanej kopaliny nie powinien budzić wątpliwości. Brak natomiast argumentów broniących tezy, że tego typu "przemieszczenie" kopaliny w ramach złoża nie jest "wydobyciem" wymagającym koncesji. Zarzut sformułowany w pkt I petitum skargi kasacyjnej jest więc chybiony. Podstawą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) objęto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 79 § 1, 10 i 8 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - wyrażoną w art. 7 i skonkretyzowaną w art. 77 § 1 k.p.a. - na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Poza sporem jest, że strona musi mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), postępowanie winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.), a materiał dowodowy musi być przy tym gromadzony z poszanowaniem zasad postępowania dowodowego określonych m.in. w art. 79 § 1 k.p.a., według którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku - jak wynika ze sformułowania i uzasadnienia procesowych podstaw skargi kasacyjnej - zarzut wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, z uchybieniem wskazanych wyżej przepisów, dotyczy w istocie braku ustalenia ilości kopaliny przeznaczonej do zabezpieczenia wschodniej ściany wyrobiska. Skarżący nie podważa bowiem ustaleń co do faktu ubytku kopaliny na ścianie północnej wyrobiska. Twierdzi jedynie, że wykorzystanie tej kopaliny do zabezpieczenia ściany wschodniej stanowi o przemieszczeniu kopaliny w granicach złoża, a zatem nie jest wydobyciem, zaś pozbawienie możliwości zadawania biegłemu pytań w tej kwestii stanowi też o naruszeniu prawa do czynnego udziału w sprawie. W świetle poczynionych wyżej rozważań - co do wykładni zwrotu "wydobycie" i ustalenia faktu wydobycia w okolicznościach tej sprawy – zgodzić należy się z wywodem Sądu I instancji, że ilość kopaliny wykorzystanej do zabezpieczenia wyrobiska nie ma znaczenia w sprawie. Tak więc nawet jeśli faktycznie – jak twierdził skarżący - miało miejsce przemieszczenie w granicach złoża kopaliny pozyskanej z tego złoża, to brak ustaleń w tym zakresie nie uchybia zasadzie prawdzie obiektywnej. Podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga bowiem w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. W świetle art. 85a ust. 1 p.g.g. okolicznością wymagającą ustalenia jest jedynie fakt wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji. Na powyższą okoliczność został przeprowadzony dowód z opinii osób posiadających specjalistyczne wiadomości. W skardze kasacyjnej nie wskazano z naruszeniem jakich przepisów ocena tego dowodu jest wadliwa. Nie zakwestionowano też prawidłowości zastosowania, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 85a ust. 1 p.g.g. Zdaniem składu orzekającego, brak też podstaw by przyjąć, że zlecenie sporządzenia aneksu do ekspertyzy nastąpiło z naruszeniem art. 8 k.p.a. Niewątpliwie z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Za naruszenie tej zasady uznaje się takie działania organów administracji publicznej jak: zmienność poglądów prawnych, rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy na podstawie aktu prawnego w brzmieniu zawierającym błędy, ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym, udzielenie stronie mylnej informacji o przepisach prawnych dotyczących załatwianej sprawy itp. (v. M. Jaśkowska, A. Wróbel – "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego" Lex 2012). Fakt zaś, że zlecenia dokonano w czasie, gdy skarżący dokonywał wydobycia kopaliny w oparciu o nową koncesję nie podważa ustaleń, że opinia ta została oparta na wcześniej dokonanych pomiarach, nie neguje jej wiarygodności i oparcie się na treści aneksu nie stanowi o uchybieniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw - nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.