III OSK 3225/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 742/19 w sprawie ze skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 23 maja 2019 r. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 742/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 23 maja 2019 r., w punkcie pierwszym stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie drugim stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 23 maja 2019 r. wpłynęła do Urzędu Ochrony Danych Osobowych skarga D. R. na przetwarzanie jego danych osobowych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz Komendanta Miejskiego Policji w [...] w sposób nieuprawniony. Skarżący pismem z 27 czerwca 2019 r. wskazał na kolejny podmiot - [...] Sp. z o.o. ([...]), który miał także przetwarzać jego dane w sposób nieuprawniony. Prezes UODO pismem z 28 czerwca 2019 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania zawartych w skierowanych do organu pismach twierdzeń oraz wskazania, czy skargą objęty ma być kolejny podmiot, tj. [...]. W odpowiedzi na powyższe, skarżący w piśmie z 1 lipca 2019 r. wskazał, że rozszerza granice skargi także o [...]. Prezes UODO w dniu 11 lipca 2019 r. skierował do skarżącego pismo z zapytaniem, czy złożona skarga dotyczy również Radia [...]. Skarżący nie ustosunkował się do sformułowanego w tym piśmie zapytania. Prezes UODO postanowieniem z 17 października 2019 r. połączył sprawy dotyczące przetwarzania danych osobowych skarżącego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Komendanta Miejskiego Policji w [...] oraz [...] Sp. z o. o. ([...]). Następnie organ postanowieniem z [...] października 2019 r., na podstawie m.in. art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi skarżącego na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez [...] Sp. z o. o. ([...]). Swoje stanowisko organ uzasadnił tym, że przedmiotowa sprawa powinna zostać rozpatrzona na gruncie postępowania cywilnego, a nie przed organem nadzorczym, jakim jest Prezes UODO, zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 3 K.p.c. do właściwości sądów okręgowych należą sprawy o roszczenia wynikające z Prawa prasowego. Prezes UODO pismem z 21 października 2019 r. poinformował skarżącego, że zwrócił się do komendantów Policji o złożenie pisemnych wyjaśnień co do okoliczności zawartych w skardze. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Prezesa UODO D. R. zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nadto wniósł o zobowiązanie do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Urzędu Ochrony Danych Osobowych do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Wniósł również o orzeczenie przez Sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dalej wniósł o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szeroko wyjaśniając podstawy do rozpoznania sprawy oraz pojęcie przewlekłości postępowania uznał, że wniesiona do sądu skarga była zasadna. Wątpliwości Sądu I instancji wzbudził bowiem fakt, że Prezes UODO dopiero w dniu 21 października 2019 r. wystąpił do komendantów Policji o złożenie wyjaśnień co do okoliczności podnoszonych w skardze, gdy już z końcem maja 2019 r. był w posiadaniu tej skargi, a z jej treści niezbicie wynikało, że dotyczyła ona przetwarzania danych osobowych skarżącego właśnie przez komendantów Policji. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności związane z procedowaniem w ramach zarzutu wobec [...], czy też ustalenia co do zarzutu dotyczącego kolejnego podmiotu, nie powinny stać na przeszkodzie we wcześniejszej, niż odnotowana w niniejszej sprawie, czynności organu polegającej na wezwaniu komendantów Policji do zajęcia przez nich stanowiska wobec podnoszonych w skardze zarzutów. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że postępowanie było prowadzone przewlekłe, jednak przewlekłość nie miała charakteru rażącego, co skutkowało oddaleniem skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. R. zaskarżając ten wyrok tylko w części stwierdzającej, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi wyroku). Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono ww. wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy na rażącą bezczynność jednoznacznie wskazują okoliczności sprawy, tj.: - niewydanie decyzji przez organ do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. przez okres blisko 14 miesięcy od dnia złożenia przez D. R. skargi do Urzędu Ochrony Danych Osobowych; - poinformowanie skarżącego przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych o zwróceniu się do komendantów Policji, których dotyczy skarga, o złożenie pisemnych wyjaśnień co do okoliczności podniesionych w skardze dopiero w dniu 21 października 2019 r., a więc 5 miesięcy po wniesieniu skargi do UODO, a także po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez UODO; 2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, podczas gdy decyzja w sprawie nie została wydana przez organ do momentu złożenia niniejszej skargi kasacyjnej; 3. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewymierzenie organowi grzywny zgodnie z wnioskiem skarżącego, pomimo, że zaistniała rażąca bezczynność przeciwnika skargi, a wymierzenie organowi grzywny może w ocenie skarżącego stanowić skuteczny środek represyjny oraz prewencyjny. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zastosowanie w tej sprawie ma teza postawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków wedle, której: "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. W ocenie sądu taka kwalifikowana, jako rażące naruszenia prawa sytuacja wystąpiła w sprawie, gdyż przekroczenie terminu do załatwienia wniosku było znaczne bo ponad roczne. Ponadto podmiot zobowiązany nie udzielał żądanych informacji pomimo ponawiania przez wnioskodawcę wniosków w tym zakresie" (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2020 r., I OSK 416/19, LEX nr 2799010). Dla przypomnienia autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie organ zwrócił się do komendantów Policji (choć miał ich dane przekazane w skardze) dopiero po 5 miesiącach bezczynności, po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez D. R. Decyzja w sprawie nie została wydana po dziś dzień. Dla skarżącego kasacyjnie niezrozumiałe jest także, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zobowiązał Prezesa UODO do wydania decyzji w określonym terminie, pomimo tego, że taki wniosek znalazł się w skardze D. R. Wniosek ten nie stał się bezprzedmiotowy, ponieważ decyzja nie została wydana do momentu złożenia niniejszej skargi kasacyjnej. Nieracjonalne według skarżącego kasacyjnie pozostaje także niewymierzenie organowi grzywny we wnioskowanej wysokości. Brak takowego wymierzenia stanowi pośrednie przyzwolenie na prowadzenie przez organy administracji postępowań w sposób rażąco przewlekły, ponieważ nie będzie się to wiązało dla nich z żadnymi negatywnymi konsekwencjami, wymierzenie organowi grzywny może w ocenie skarżącego stanowić skuteczny środek represyjny oraz prewencyjny. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 742/19 został zaskarżony w zakresie punktu drugiego i tylko w tym zakresie może zostać rozpoznana skarga kasacyjna. Poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają zarzuty związane z tym, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdziwszy przewlekłe prowadzenie postępowania nie zobowiązał Prezesa UODO do wydania decyzji w określonym terminie, pomimo tego, że taki wniosek znalazł się w skardze D. R., a wniosek ten nie stał się bezprzedmiotowy, ponieważ decyzja nie została wydana do momentu złożenia skargi kasacyjnej. Poza kontrolą pozostaje także niewymierzenie przez Sąd I instancji organowi grzywny we wnioskowanej wysokości. Pomimo stosownych wniosków zawartych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozstrzygnął w przedmiocie tych wniosków w zaskarżonym wyroku poprzez zamieszczenie w wyroku rozstrzygnięcia o oddaleniu tej części skargi lub np. o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. W przypadku, gdy nie wszystkie żądania skargi zostają uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny sposób realizacji nakazu wynikającego z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to konieczne jest ich wyraźne oddalenie w odpowiedniej części (punkcie) wyroku. W piśmiennictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że nowelizacja tego przepisu z kwietnia 2015 r. nadała art. 151 p.p.s.a. nowe brzmienie. Dotychczasową treść tego przepisu sprowadzającą się do stwierdzenia, że "w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę" zastąpiono unormowaniem przewidującym nieuwzględnienie i oddalenie skargi w całości lub w części. Powyższa zmiana uwzględnia dotychczasową praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych stosowaną w niektórych sprawach, w których sąd nie stwierdził niezgodności z prawem całego aktu lub czynności i w związku z tym wydane orzeczenie dotyczyło tylko części aktu (czynności). Ponadto zmiana ta prowadzi do niezbędnej spójności komentowanego przepisu z art. 145 § 1 p.p.s.a. (zob. A. Kabat "Komentarz do art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - System Informacji Prawnej LEX). Pogląd ten można odnieść również - na co wskazano wyżej - do regulacji art. 149 p.p.s.a. Oznacza to, że brak zastosowania przez Sąd I instancji co do części skargi art. 151 albo art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz niewydanie orzeczenia opartego na tych przepisach, mogłoby ewentualnie stanowić podstawę wniosku o uzupełnienie wyroku sądu I instancji na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a. Wobec braku zamieszczenia w zaskarżonym wyroku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym zakresie, a zatem braku substratu zaskarżenia, niemożliwym było sformułowanie w tym względzie prawidłowego zarzutu kasacyjnego. Skoro zatem wywód i zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do pkt drugiego zaskarżonego wyroku dotyczyły w istocie braku stosownego rozstrzygnięcia należało uznać je za nieusprawiedliwione. Zarzut taki mógł zostać prawidłowo skonstruowany dopiero po uprzednim wystąpieniu o uzupełnienie wyroku w tym zakresie. Z akt sprawy jednak nie wynika, aby skarżący to uczynił. Jednocześnie wskazane naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w żaden sposób nie odnosi się (nie stanowiło podstawy wyrokowania) do zaskarżonego punktu drugiego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez kwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Wskazać zatem należy, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania, to nie można Sądowi, stwierdzającemu przewlekłość procedowania oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą bez rażącego naruszenia prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją tego przepisu. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy. Nie powołuje jednak w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia przewlekłości organu, a także nie wykazuje, że naruszenia tych przepisów miałyby wpływ na wynik sprawy. Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.