III OW 31/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Otwockiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Otwockim a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrywania kosztów realizacji zadań określonych w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych postanawia: 1) odrzucić wniosek; 2) zwrócić ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 18 maja 2022 r. Starosta Otwocki zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrywania kosztów realizacji zadań określonych w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, tj. kosztów stwierdzenia zgonu i jego przyczyny w drodze oględzin, dokonywanych przez lekarza lub w razie jego braku przez inną osobę, powołaną do tej czynności przez właściwego starostę. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, iż organy wymienione w § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 3 sierpnia 1961 r. w sprawie stwierdzenia zgonu i jego przyczyny (Dz.U. Nr 39, poz. 202) nie funkcjonują w obowiązującym porządku prawnym., jednak należy zauważyć, że w momencie wydania przedmiotowego rozporządzenia powiatowe rady narodowe stanowiły część administracji państwowej, zatem wydatki na tego rodzaju zadania pokrywane były z budżetu państwa. Obecnie organy powiatu stanowią część administracji samorządowej i nie można ich żadną miarą uznać za następców powiatowych rad narodowych zlikwidowanych w 1975 r. Dlatego też brak jest podstaw do uznania działających na podstawie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym zarządów powiatów za organy, o których mowa w przytoczonym przepisie § 9 ust. 4 rozporządzenia. Dalej wyjaśnił, iż mając na uwadze treść art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 216 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy oraz fakt, że na gruncie obowiązujących przepisów brak jest takiego, który nakazywałby pokrywanie kosztów tego rodzaju zadań z budżetu powiatu, Starosta Otwocki pismem z 16 stycznia 2019 r., zwrócił się do organów administracji rządowej, tj. Wojewody Mazowieckiego, Ministra Zdrowia i Ministra Rozwoju i Finansów o przyznanie dotacji na realizacje przedmiotowego zadania. Wobec braku reakcji na powyższe pismo Rada Powiatu w Otwocku uchwałą Nr 32/V/19 z 28 marca 2019 r. zmieniającą uchwałę budżetową, zabezpieczyła w budżecie powiatu po stronie wydatków kwotę 10 000 zł na realizację zadań związanych ze świadczeniem usług lekarza stwierdzającego zgon - tzw. "koronera". Zapis ten zakwestionował jednak organ nadzoru. Uchwałą 9.163.2019 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. wezwano Radę Powiatu w Otwocku do naprawy uchwały we własnym zakresie poprzez wyeliminowanie z niej ww. wydatków. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z obowiązujących przepisów nie wynika, aby wydatki na realizację tego rodzaju zadań mogły być pokrywane przez powiaty. Z uwagi na fakt, że Rada Powiatu w Otwocku nie zmieniła ww. postanowienia uchwały budżetowej w zakreślonym przez organ nadzoru terminie, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwałą Nr 11.178.2019 z dnia 21 maja 2019 r. stwierdziło nieważność ww. uchwały Rady Nr 32/W19 z 28 marca 2019 r. w zakresie w jakim określała wydatki budżetu z przeznaczeniem na świadczenie usług lekarza tzw. "koronera". W związku z uchwałą Kolegium RIO w Warszawie Starosta pismem z 6 maja 2019 r. po raz kolejny zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego oraz Ministra Rozwoju i Finansów o przekazanie środków na realizację przedmiotowego zadania. W odpowiedzi na powyższe pismem z 21 maja 2019 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował, że w budżecie na 2019 r. "nie zaplanowano środków na dotację dla gmin na taki cel". W ślad za tym pismem, w dniu 30 maja 2019 r. wpłynęła do Starostwa odpowiedź Wicewojewody Mazowieckiego, na pierwsze ze skierowanych przez Starostę do Wojewody wystąpień. W piśmie tym również poinformowano o braku zaplanowanych środków na taki cel w budżecie Wojewody na 2019 r. Ponadto wskazano, że przedmiotowe zadanie, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w ocenie organu mieści się w zakresie zadań własnych powiatu określonych z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przez kolejne dwa lata, Starosta kilkukrotnie zwracał się do Wojewody o przyznanie środków na realizację zadania, Wojewoda jednak konsekwentnie odmawiał. Zwrócono się o zajęcie stanowiska również do Ministra Zdrowia, który w piśmie z 2 marca 2021 r. powtórzył stanowisko Wojewody Mazowieckiego, wskazując że przedmiotowe zadania stanowią zadania własne powiatu. Mając na uwadze stanowisko centralnego organu administracji rządowej, Rada Powiatu Otwockiego po raz kolejny wprowadziła do uchwały budżetowej po stronie wydatków kwotę z przeznaczeniem na świadczenie usług lekarza, tzw. koronera. W odpowiedzi na powyższe Kolegium RIO w Warszawie, w uchwale 21.171.2021 z dnia 8 czerwca 2021 r. znów zakwestionowało powyższy zapis, wskazując, że jest to zadanie finansowane ze środków budżetu państwa, nie zaś ze środków własnych powiatu. Starosta przechylając się do stanowiska kolegium RIO wskazał, że jego argumentację potwierdzać może projekt nowej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym zadania lekarza stwierdzającego zgon są pokrywane ze środków budżetu państwa, z części, której dysponentem jest wojewoda. Powyższy zapis, w ocenie Wnioskodawcy nie zmienia obowiązujących reguł finansowania, a jedynie wskazuje właściwy organ terenowej administracji rządowej odpowiadający aktualnie obowiązującemu ustrojowi administracji. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie pomiędzy Powiatem Otwockim, a Wojewodą Mazowieckim nie istnieje spór kompetencyjny w znaczeniu określonym w art. 4 p.p.s.a. Zgodnie z wnioskiem "Starosta Otwocki działający w imieniu Powiatu Otwockiego wnosi o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Otwockim, a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrywania kosztów realizacji zadań określonych w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, tj. kosztów stwierdzenia zgonu i jego przyczyny w drodze oględzin (...)". A zatem wniosek dotyczy rozstrzygnięcia, który organ jest zobowiązany do ponoszenia kosztów realizacji zadań określonych w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy, które to koszty nie są określane w drodze decyzji administracyjnej, ani innego orzeczenia wydawanego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W konsekwencji wniósł o oddalenie wniosku. Ponadto wyjaśnił, iż treść art. 11 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazuje, że lekarza stwierdzającego zgonu i jego przyczyny powołuje starosta. Zadanie to wpisuje się, w ocenie Wojewody, w zakres zadań własnych powiatu o charakterze ponadgminnym, a dotyczących ochrony zdrowia, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Jednocześnie brak podstaw, żeby tego typu zadanie traktować jako zadanie o charakterze ogólnokrajowym. Organ nie zakwestionował, że istotnie obowiązujący § 9 rozporządzenia w sprawie stwierdzenia zgonu i jego przyczyny określa, że wydatki związane z wypłatą wynagrodzeń i zwrotem kosztów przejazdu określonych w tym § pokrywają właściwe do spraw zdrowia i opieki społecznej organy prezydiów powiatowych (miejskich w miastach stanowiących powiaty miejskie, dzielnicowych w miastach wyłączonych z województw) rad narodowych, które były organami administracji rządowej. Niemniej jednak rozporządzenie, a w tym przypadku brak "aktualizacji" rozporządzenia, nie może determinować rozstrzygnięcia, czy zadanie określone w art. 11 ustawy należy do zadań własnych, czy zleconych, ponieważ jest to akt rangi podustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r, poz. 329 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne.. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub tez żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny miedzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Ewentualny spór (kompetencyjny/o właściwość) nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć interpretacji przepisów prawa. Do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ( o właściwość) ma charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnego przypadku, to taki wniosek należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym. Niedopuszczalność wniosku w konsekwencji prowadzić musi do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (postanowienie NSA z 21 października 2008 r., sygn. II OW 48/08 i postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r. II OW 25/05, postanowienie NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. I OW 188/08). Spór kompetencyjny z istoty swej powstaje między określonymi organami, na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o załatwienie której do organów zwrócił się indywidualnie określony podmiot lub podmioty. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny wskazuje konkretny organ właściwy do rozpoznania sprawy - konkretnej sprawy, tej, która stanowiła podstawę złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu. Jeżeli więc organ składając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie sformułuje swojego wniosku na tle konkretnej sprawy, w której doszło do tego sporu, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może merytorycznie rozpoznać tego wniosku, gdyż orzeczenie Sądu rozstrzygające spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, opubl. ONSAiWSA 2006/1/5). Poza tym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lutego 2005 r. (sygn. akt OW 166/04, zbiór LEX nr 302265), spór kompetencyjny (o właściwość) w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a. dotyczyć może wyłącznie spraw, w których przedmiotem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, a zatem nie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym w powyższym rozumieniu. Zaistniały spór dotyczy bowiem przyznania dotacji na realizację zadania związanego ze stwierdzeniem zgonu i jego przyczyny w drodze oględzin, dokonywanych przez lekarza lub w razie jego braku przez inną osobę powołaną do tej czynności przez właściwego starostę, a w konsekwencji dokonania oceny prawnej, czy jest to zadanie własne czy też zlecone powiatu. Spór ten nie dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że tak sformułowany wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (mylnie nazwany sporem o właściwość), faktycznie jest wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o przedstawienie poglądu prawnego, co należy do zadań własnych organu, a nie wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Tym samym w tego typu sprawach nie może powstać spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., który w tym trybie winien rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należało odrzucić w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z pkt 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a., O zwrocie całego uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.