II SA/Gl 517/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Dnia 10 lipca 2020 r. A. S. (dalej "wnioskująca", "inwestorka") wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem położonego w K. przy ul. [...]. Organ I instancji postanowieniem numer [...] z dnia [...] r. zobowiązał wnioskującą do uzupełnienia wniosku z o geodezyjną informację powykonawczą, informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstw od tego projektu, oświadczenie kierownika budowy w związku z zakończeniem budowy uzupełnione o podpis projektanta i opis zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, oświadczenie inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej, w terminie 21 dni od daty otrzymania postanowienia. Wobec spełnienia wymogów, nałożonych powyższym postanowieniem organ przeprowadził w dniu [...] r. obowiązkową kontrolę przedmiotowego budynku stwierdzając zgodność wykonania obiektu z projektem zagospodarowania działki oraz projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2, 3 i 5 Prawa budowlanego decyzji PINB z [...] roku numer [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny pn. "Projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem przy ul. [...] w K. - nr działki 1" i jednocześnie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Decyzja ta, decyzją PINB z dnia [...] r. numer [...] została przeniesiona na obecnie wnioskującą. W dniu [...] r. PINB wydał decyzję numer [...], którą udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego (dz. nr 2, przed scaleniem nr 1, k.m. [...] obręb [...]) przy ul. [...] w K.. Odwołanie od tej decyzji złożyli T. S., J. K. i B. W., reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik. Podnieśli, nie zostali uznani przez PINB jako strony postępowania. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zawnioskowali o przesłuchanie w charakterze biegłego geodety, na okoliczność przekroczenia przez przedmiotowy budynek granicy z działką numer 3 oraz przeprowadzenie z udziałem odwołujących się oględzin. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznał przede wszystkim, iż odwołującym się przysługuje przymiot strony, zatem odwołanie jest dopuszczalne. Odnosząc się do istoty sprawy organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. ŚWINB podkreślił, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Protokół z obowiązkowej kontroli jest podstawowym dokumentem stwierdzającym przeprowadzenie tejże kontroli oraz dokonane w jej toku ustalenia. Dlatego też do kwestii proceduralnych związanych z prowadzeniem protokołu zastosowanie będą miały także ogólne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 68 i następne. Zgodnie bowiem z art. 68 § 1 k.p.a. protokół należy tak sporządzić, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Cytowany przepis określa elementy formalne i materialne prawidłowego protokołu. Zdanie protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, w związku z wymogiem jego zwięzłości wskazuje w kontekście rozpoznawanej sprawy na konieczność wyraźnego wskazania lub określenia sposobu i rezultatu ustaleń w wyniku dokonanej czynności. Zatem ustalenia poczynione podczas obowiązkowej kontroli winny być dokładnie dokumentowane, gdyż z racji specyfiki tego postępowania w zasadzie brak jest możliwości późniejszego uzupełnienia materiału dowodowego dodatkowymi oględzinami, czynnościami kontrolnymi, przesłuchaniem świadków, a sama obowiązkowa kontrola jest jednorazowa. W związku z czym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie na podstawie art. 59a Prawa budowlanego zgodnie ze stanem faktycznym zastanym podczas obowiązkowej kontroli. ŚWINB stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] r. numer [...] znak: [...], którą udzielono inwestorce pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego (dz. nr 2, przed scaleniem nr 1, k.m. [...] obręb [...]) przy ul. [...] w K., została wydana zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas obowiązkowej kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego. Z uwagi na to, iż PINB nie stwierdził żadnych naruszeń prawa oraz istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, a tym samym uznał że obiekt nadaje się do użytkowania, zasadnym jest utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję PINB w całości. Organ odwoławczy na podstawie przedłożonego materiału dowodowego nie stwierdził przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli uprzednio odwołujący się reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili ŚWINB w K. naruszenie: 1) art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polegające na udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku pomimo tego, że teren budowy nie został zagospodarowany zgodnie z projektem budowlanym zamiennym, 2) art. 6 ustawy Prawo polegające na wydaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, gdy tymczasem dla działki nie zrealizowano przed oddaniem tych obiektu do użytkowania odpowiedniego zagospodarowania terenu, zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1-2b, 3) art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ odwoławczy dowodów, o które skarżący wnosili w swoim odwołaniu od decyzji PINB w K. nr [...] z dnia [...] r. tj. przesłuchania w charakterze biegłego uprawnionego geodety na okoliczność przekroczenia przez przedmiotowy budynek granicy z działką nr 3 na głębokość od 30 do 50 cm, co skutkuje brakiem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tym zakresie oraz przeprowadzenia z udziałem stron oględzin budynku będącego przedmiotem postępowania wraz z terenem budowy na okoliczność zgodności budowy z udzielonym pozwoleniem, zatwierdzonym projektem zamiennym, ładem planistycznym, warunkami technicznymi oraz przepisami odrębnymi, w szczególności w zakresie podniesienia poziomu gruntu oraz odprowadzenia wód opadowych, 4) art. 10 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącym jako stronom postępowania czynnego w nim udziału, co skutkowało przeprowadzeniem postępowania dowodowego bez ich udziału. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z protokołu obowiązkowej kontroli wynika, że "teren uporządkowany i zagospodarowany w obrysie działki nr 1 od str. pd.-wsch., pd.-zach., pn.- zach.; od strony pn.-wsch. w najbliższym otoczeniu budynku". Organ pomimo takiego zapisu nie powziął jednak jakichkolwiek wątpliwości co do poprawności budowy. Skarżący podnosili zarówno kwestię nadsypania terenu działki inwestora, jak i przekroczenia granic działek sąsiednich. Wskazano, że fakt niezgodnego z projektem zagospodarowania terenu jest w zasadzie znany organowi wojewódzkiemu z urzędu, skoro w tym samym czasie prowadził co najmniej dwa postępowania administracyjne dotyczące legalności zabudowy na działce nr 2 przy ul. [...] w K.. Skarżący, gdyby nie odmówiono im przeprowadzenia dowodów, mogliby zwrócić uwagę organów na znaczne podniesienie terenu na działce inwestora, przekroczenie granic działki inwestora i wejście z inwestycją na działki skarżących, wykonanie obiektów nie przewidzianych w projekcie budowlanym zamiennym, tj. dwóch murów oporowych, przede wszystkim zaś muru oporowego pełniącego równocześnie funkcję ogrodzenia przebiegającego po obwodzie działki nr 2, którego wykonanie okazało się niezbędne z uwagi na znaczne podniesienie rzędnych na działce inwestora. Na potwierdzenie faktu podniesienia terenu na działce Inwestora przedkładają ortofotomapy z 2015 r., 2018 r. oraz 2019 r. wyraźnie ukazujące budowę z gabionów muru oporowego po obwodzie działki nr 2 oraz kolejne warstwy ziemi na tejże działce. Skarpy na działce nr 2 są również uwidocznione na sporządzonej przez geodetę uprawnionego mapie z geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych dołączonej przez Inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Znaczne wyniesienie działki nr 2 wraz ze znajdującym się na niej budynkiem jednorodzinnym ponad okalający teren skutkuje spływem wód opadowych na nieruchomości sąsiadów. Zagadnienia przekroczenia granic można by wyjaśnić w postępowaniu, gdyby tylko organ II instancji zdecydował się przeprowadzić zawnioskowany dowód z przesłuchania geodety. Jest to dodatkowo istotne również z tego względu, że ten ostatni złożył w dniu 30 września 2020 r. oświadczenie, że zakończono pomiar inwentaryzacyjny obiektu budowlanego przy ul. [...] w K., i że obiekt ten został wybudowany zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, natomiast w protokole przeprowadzonego w dniu [...] r. wznowienia znaków granicznych ten sam geodeta stwierdził przekroczenie granic z działkami nr 4, 3, 5 przez obiekty znajdujące się na działce nr 2. Umknęło jednak uwadze organu II instancji, że intencją skarżących nie było potwierdzenie zgodności budowy z projektem, lecz zaprzeczenie jej, czego mogli dowodzić zgodnie z art. 75 § 1 kpa wszelkimi środkami, które nie są sprzeczne z prawem. Warto zauważyć, że w kolejnym, niezacytowanym już przez ŚWINB akapicie przywołanego przez ten organ wyroku sygn. VII SA/Wa 1577/16, Sąd wprost wskazuje, że protokół kontroli obowiązkowej jako dokument urzędowy może zostać podważony przy użyciu innych środków dowodowych. Trzeba je tylko chcieć przeprowadzić. Niestety Organy obu instancji skutecznie uniemożliwiły skarżącym dochodzenie swoich praw właśnie poprzez niedopuszczenie ich do sprawy oraz pominięcie zawnioskowanych przez nich środków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozstrzygana sprawa dotyczy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem położonego w K. przy ul. [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020, poz. 1333 – dalej "p.b.") "organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a". Przesłanka negatywna wydania takiego pozwolenia została określona w ust. 5 tego artykułu. Zgodnie z nim "organ nadzoru budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio". Artykuł 57 ust. 1 p.b. wskazuje dokumenty niezbędne do dołączenia do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Są to: 1) oryginał dziennika budowy; 2) projekt techniczny, z uwzględnieniem zmian, o których mowa w art. 36b ust. 2; 3) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokoły badań i sprawdzeń: a) przyłączy i instalacji, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności lub osoby, o których mowa w art. 62 ust. 6, b) o których mowa w art. 14 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2019 r. poz. 667). Dodatkowym warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest przeprowadzenie (na żądanie inwestora) obowiązkowej kontroli. Obejmuje ona sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 2a) spełnienia warunków wskazanych w art. 55 ust. 1b, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. W rozstrzyganej sprawie zakres oceny spełnienia przez właścicielkę nieruchomości wyznaczają decyzja PINB z [...] roku numer [...] zatwierdzająca projekt budowlany zamienny pn. "Projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem przy ul. [...] w K. - nr działki 1" i jednocześnie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Dodatkowo, postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji zobowiązał wnioskującą do uzupełnienia wniosku z o geodezyjną informację powykonawczą, informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstw od tego projektu, oświadczenie kierownika budowy w związku z zakończeniem budowy uzupełnione o podpis projektanta i opis zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, oświadczenie inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej, w terminie 21 dni od daty otrzymania postanowienia. Uzupełnienie powyższej dokumentacji pozwala na stwierdzenie, że spełnione zostały wymagania przewidziane w art. 59 ust. 1 i 57 ustawy. W sprawie została również przeprowadzona obowiązkowa kontrola. Jak wynika z jej protokołu, oceniany obiekt budowlany spełnia wszystkie warunki przewidziane w art. 59a ust. 2 ustawy. Wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu było zatem prawidłowe. Zarzuty skargi to przede wszystkim polemika z ustaleniami organu. Pierwszy z nich dotyczy zakresu badania zgodności budowy z projektem zagospodarowania działki. Skarżący wskazują, że z protokołu obowiązkowej kontroli wynika, że "teren uporządkowany i zagospodarowany w obrysie działki nr 1 od str. pd.-wsch., pd.-zach., pn.- zach.; od strony pn.-wsch. w najbliższym otoczeniu budynku". Wskazano, że "organ pomimo takiego zapisu nie powziął jednak jakichkolwiek wątpliwości co do poprawności budowy". Wskazują dalej na budowę muru oporowego, która ich zdaniem jest niezgodna z projektem. Jak wynika jednak z tego projektu, realizacja takiego muru została przewidziana (s. 26 akt administracyjnych).. Nie można również uznać argumentu skargi dotyczącego przekroczenia nieruchomości przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Jak zasadnie wskazał ŚWINB przedmiotem kontroli była zgodność budowy z zatwierdzonym pozwoleniem, a nie prawidłowość tego ostatniego. Bez wątpienia niedopuszczenie skarżących, jako stron postępowania przed organem I instancji należy uznać za uchybienie procesowe. Na tamtym etapie postępowania ograniczyło to ich uprawnienia. Jednakże w ramach postępowania odwoławczego mieli oni dostęp do pełnego materiału dowodowego. Należy zatem uznać, iż w pełni mogli oni wyrazić swoje stanowisko. Zatem uchybienie powyższe nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podnieśli szereg zastrzeżeń co do prawidłowości rozstrzygnięcia, jednakże nie odnosiły się one bezpośrednio do przedmiotu postępowania, wyżej przez Sąd zakreślonego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.