II OSK 1259/11

SENTENCJA Dnia 15 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Bogusław Jażdżyk sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 687/10 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 687/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Suwałki z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wójt Gminy Suwałki, na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Suwałki w części wsi G. R., ustalił M. K. opłatę planistyczną w wysokości 35.899,48 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i [...] w miejscowości G. R. Wnioskiem z 3 marca 2010 r. (uzupełnionym pismem z 19 marca 2010 r.) M. K. zwrócił się do Wójta Gminy Suwałki o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Jako podstawę wznowienia powołał art. 145a k.p.a., wskazując, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08 uznał, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust.3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy Suwałki odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie będzie miał w sprawie zastosowania, albowiem nieruchomości należące do wnioskodawcy (nr ewid. [...] i [...]) mają inne przeznaczenie w planie miejscowym części wsi G. R. zatwierdzonym uchwałą nr XXXVII/323/06 Rady Gminy Suwałki z dnia 29 września 2006 r., a inne w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr IV/17/94 z dnia 10 listopada 1994 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z [...] maja 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Suwałki w całości i postanowiło wznowić postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Suwałki z [...] października 2007 r. W ocenie Kolegium, organ I instancji naruszył art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a., albowiem ustaliwszy, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi formalne do wznowienia postępowania nie mógł wydać decyzji odmawiającej jego wszczęcia. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy Suwałki wyszedł poza ramy wstępnej fazy postępowania o wznowienie, albowiem dokonał oceny zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145a § 1 k.p.a. oraz przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 k.p.a., do czego byłyby uprawniony dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Wójt Gminy Suwałki odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] października 2007 r., powtarzając argumentację zawartą w decyzji z [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy tę decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 145 a §1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja. Organ stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 lutego 2010 r. uznał art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za niezgodny z Konstytucją jedynie w pewnym zakresie. W trakcie postępowania należało zatem ustalić, czy wyrok ten dotyczy stanu faktycznego zaistniałego w tej sprawie. Organ stwierdził, że z porównania przeznaczenia działki skarżącego w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Suwałki zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Suwałkach z 10 listopada 1994 r., który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. oraz w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi G. R. zatwierdzonym uchwałą z 29 września 2006 r. wynika, że oba plany określają w sposób odmienny jej przeznaczenie. Decyzja Wójta Gminy Suwałki z [...] października 2007 r. została wydana w oparciu o tę część przepisu art. 37 ust.1 ustawy, co do której Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności z Konstytucją. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył M. K., zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8, 11, 15 oraz art. 145a, 149 § 2 i 151 § 1 pkt 1 kpa i art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy nie występuje związek pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2006 r., a możliwościami zabudowy nieruchomości skarżącego określonymi "w planie z 1991 r.", albowiem plan ten nie zakazywał zabudowy mieszkaniowej na obszarze, na którym położona jest działka skarżącego. Ponadto, skoro "plan z 1991 r." dopuszczał na działce skarżącego zabudowę ośrodkami turystyczno – wypoczynkowymi, to istnieje wątpliwość, czy uchwalenie planu z 2006 roku nie spowodowało obniżenia wartości tej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy Suwałki z [...] czerwca 2010 r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z [...] maja 2010 r. (objęta kontrolą sądu z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co jest podstawą do stwierdzenia ich nieważności. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 150 § 1 i 2 k.p.a., organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli jednak przyczyną wznowienia jest działalność tego organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. Przepisy określające kompetencje organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu wyższego stopnia ani do wznowienia postępowania, ani do odmowy wznowienia postępowania, a tym bardziej do wydania decyzji we wznowionym postępowaniu (tak m.in. NSA w wyroku z 24 października 1988 r., IV SA 632/88, PiŻ 1988, nr 48 s. 15). Sąd stwierdził, że jeśli w art. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. W k.p.a. w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego niż organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 k.p.a. kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest jego miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W art. 150 § 1 k.p.a. kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym. Zatem nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej, ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania. Nie jest możliwe przenoszenie do trybów nadzwyczajnych postępowania przepisów dotyczących kompetencji organów administracyjnych uregulowanych odnośnie do trybu postępowania głównego. Brak takiej możliwości wynika z samej istoty sprawy, o której się rozstrzyga. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach nie miało kompetencji do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Suwałki z [...] października 2007 r. Tylko Wójt Gminy Suwałki był właściwy jest do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Kolegium przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r., mocą której uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie i orzekło o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] października 2007 r., uchybiło przepisom art. 138 § 1 pkt 2 i art. 149 § 3 w zw. z art. 149 § 1 i art.150 § 1 k.p.a., co jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W konsekwencji, skoro akt wszczynający postępowanie wznowieniowe obarczony jest wadą nieważności, tym samym zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również wydanych w jego toku decyzji: Wójta Gminy Suwałki z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z [...] sierpnia 2010 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach, opierając ją na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a. w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r., art. 149 § 1, art. 150 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowiło konsekwencję błędnego przyjęcia braku kompetencji organu odwoławczego do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Suwałki z dnia [...] października 2007 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r., w sytuacji, gdy Kolegium w ramach postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy Suwałki z dnia [...] marca 2010 r. było organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie, co oznacza, że decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2010 r. nie jest dotknięta wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i innymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 pkt 2-7 k.p.a.; - art. 135 p.p.s.a. poprzez objęcie orzekaniem przez Sąd I instancji decyzji SKO z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Suwałki z dnia [...] czerwca 2010 r. w wyniku uznania decyzji Kolegium z dnia [...] maja 20101 r. za nieważną, w sytuacji, gdy decyzja ta nie jest dotknięta nieważnością, co świadczy o przekroczeniu przez Sąd granic art. 135 p.p.s.a. Powołując się na te podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. została wydana w ramach kontroli instancyjnej decyzji Wójta Gminy Suwałki z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji była błędna, lecz brak było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W tej sytuacji procesowej organ odwoławczy, uznając kompetencje Wójta Gminy Suwałki do wznowienia postępowania w tej sprawie, dokonał oceny merytorycznej decyzji odmawiającej wznowienia postępowania i stwierdził spełnienie wszystkich wymogów formalnych do wznowienia postępowania i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł co do istoty sprawy, a więc postanowił o wznowieniu postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie, podzielając pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepisy art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r.) ściśle określają kompetencje organu odwoławczego. Organ ten, po rozpoznaniu odwołania, może wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (§ 2). W doktrynie wskazuje się, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stanowi wyjątek od zasad określonych w art. 138 § 1 k.p.a. Nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a., a więc żadne inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w I instancji, niż wymienione w tym przepisie, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu (G. Łaszczyca [w]: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Wyd. 3, s. 228-229). W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy Suwałki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] października 2007 r. w sprawie ustalenia M. K. opłaty planistycznej, uznając, że w tej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne do wznowienia postępowania, natomiast brak jest podstaw do uchylenia decyzji w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08. Kontrolując tę decyzję, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a., albowiem ustaliwszy, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi formalne do wznowienia postępowania nie mógł wydać decyzji odmawiającej jego wszczęcia. Wójt Gminy Suwałki wyszedł poza ramy wstępnej fazy postępowania o wznowienie, albowiem dokonał oceny zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145a § 1 k.p.a. oraz przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 k.p.a., do czego byłyby uprawniony dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sytuacji procesowej organ odwoławczy, podzielając pogląd organu I instancji, iż zostały spełnione przesłanki formalne do wznowienia postępowania w tej sprawie, a jej rozstrzygnięcie nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, miał obowiązek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach prawidłowo więc uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy, a więc co do dopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego w tej sprawie. Wskazana decyzja Kolegium, którą organ uchylił decyzję organu I instancji i wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. nie narusza prawa. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W tej sprawie kompetencja do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. przysługiwała więc Wójtowi Gminy Suwałki. Jednak w sytuacji, gdy kwestia dopuszczalności wznowienia postępowania w tej sprawie stała się przedmiotem postępowania odwoławczego i brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., to kompetencję do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania przejął organ II instancji. Przyjęcie poglądu reprezentowanego przez Sąd I instancji prowadziłoby do naruszenia przepisów dotyczących kompetencji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., jak również do naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Organ I instancji, zamiast przystąpić do merytorycznej oceny przesłanek wznowieniowych i rozstrzygnięcia istoty sprawy, byłby obowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i doręczenia go stronom, co powodowałoby przedłużanie postępowania w sprawie z przyczyn czysto formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1988 r., IV SA 316/88 oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 627/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, iż brak było podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a., art. 149 § 1, art. 150 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] maja 2010 r. W konsekwencji za błędne należy uznać wyeliminowanie z obrotu prawnego przez Sąd I instancji również zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Suwałki z dnia [...] czerwca 2010 r. jako wydanych w oparciu o akt wszczynający postępowanie wznowieniowe obarczony wadą nieważności. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powinien dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Suwałki z dnia [...] czerwca 2010 r. i odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, albowiem uchylenie zaskarżonego wyroku było spowodowane przyjęciem przez Sąd I instancji z urzędu błędnego poglądu prawnego, który nie był prezentowany przez stronę skarżącą.