I OW 183/19

SENTENCJA Dnia 10 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA: Tamara Dziełakowska, Agnieszka Miernik, Sędzia del. WSA:, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Starostą G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich Z. N. i A. N. w placówkach opiekuńczo-wychowawczych postanawia: wskazać Starostę G. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą G. przez wskazanie tego ostatniego jako właściwego do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletnich Z. N. i A. N. w placówkach opiekuńczo-wychowawczych na terenie [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przed majem 2018 r. miejscem zamieszkania M. N. i K. K. oraz ich córek Z. i A. N. była P. Tam też małoletnie były zameldowane na pobyt stały. Rodzina do 31 sierpnia 2018 r. korzystała ze świadczeń Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., była też objęta pomocą asystenta rodziny tego Ośrodka. We wrześniu 2018 roku matka małoletnich K. K. pozostawiła je pod opieką swoich rodziców A. i K. K. zamieszkałych w W. W dniu 15 września 2018 r. Z. i A. N. zostały przyjęte do placówek opiekuńczo-wychowawczych działających na terenie W. W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia, że K. K. i M. N. przebywali na terenie W. w sposób trwały, z zamiarem stałego pobytu. Podkreślono, że, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zobowiązanym do ponoszenia wydatków jest Powiat G. W odpowiedzi na wniosek Starosta G. wniósł o wskazanie Miasta [...] jako właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że miejscem zamieszkania rodziców Z. N. i A. N. przed ich umieszczeniem w pieczy zastępczej nie był Powiat G. Podał, że w maju 2018 r. K. K. wraz z córką A. N. wyprowadziła się i wymeldowała z P., a następnie zamieszkała u swoich rodziców A. i K. K. w W. W czerwcu 2018 r. z P. wyprowadził się również M. N. z córką Z. N. Zdaniem organu nie ma znaczenia okoliczność, że rodzina mieszkała w P. przed wszczęciem postępowania w sprawie ograniczenia władzy rodzicielskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletnich Z. N. i A. N. w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2019 r., poz. 1111 ze zm.) powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W myśl art. 191 ust. 2 tej ustawy jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dodać wypada, że właściwość sądu administracyjnego w sprawie rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu o właściwość wynika z art. 191 ust. 16 powołanej wyżej ustawy w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że bezsporne w sprawie jest ustalenie, kiedy miało miejsce umieszczenie małoletnich po raz pierwszy w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, gdyż obie strony nie zaprzeczają, że umieszczenie nastąpiło na wniosek Policji 15 września 2018 r. A. N. została wówczas przyjęta do Domu Dziecka nr [...] w W., a Z. N. do Domu Dziecka nr [...] w W. Kwestią sporną jest natomiast miejsce zamieszkania małoletnich przed 15 września 2018 roku, tj. przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Należało zatem rozważyć, czy na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów można ustalić ówczesne miejsce zamieszkania małoletnich. Podkreślić wypada, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu trzeba posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak zatem podkreśla się w piśmiennictwie, dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86 – 87). Stosownie natomiast do art. 26 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Z akt sprawy wynika, że do czasu umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej obojgu rodzicom przysługiwała władza rodzicielska. Zostali jej pozbawieni dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt III Nsm [...]. Przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, tj. na początku września 2018 roku, małoletnie pozostawały pod faktyczną opieką dziadków macierzystych A. i K. K. Miejsce pobytu ich rodziców nie było wówczas znane (por. oświadczenie A. i K. K. z 9 października 2010 r., wniosek Policji o przyjęcie Z. N. do Domu Dziecka nr [...] w W. z dnia 15 września 2018 r.). Skoro zatem przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletnie nie przebywały stale u żadnego z rodziców, lecz u dziadków, a miejsce zamieszkania rodziców nie było znane, to nie jest możliwe ustalenie organu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem w pieczy zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W tej sytuacji do ustalenia organu właściwego do ponoszenia tych wydatków zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 2 powołanej ustawy. Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania małoletnich na pobyt stały była P. (pow. g.), gdzie mieszkały wraz z rodzicami dopóki nie trafiły pod faktyczną opiekę dziadków. Świadczy o tym odpowiedź Urzędu Stanu Cywilnego w P. na wniosek o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców z dnia 4 października 2018 roku, z której wynika, że A. N. została zameldowana na pobyt stały w P. od 22 marca 2018 r., następnie, już po umieszczeniu w pieczy zastępczej, została zameldowana na pobyt czasowy w W., a także zaświadczenie tego Urzędu z dnia 23 października 2018 r. o zameldowaniu Z. N. na pobyt stały od 2 czerwca 2016 r. również w P. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wskazał, że właściwym w sprawie jest Starosta G.