I OSK 3807/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 510/18 odrzucającego skargę L. R. na czynność materialno-techniczną [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie wpisania punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 510/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) odrzucił skargę L. R. (dalej skarżący) na czynność materialno-techniczną [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie wpisania punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem skargi jest czynność materialno- techniczna dotycząca wpisania punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, jaka miała miejsce w listopadzie 2014 r. Skarżący podniósł, że przed wniesieniem skargi do Sądu pismem z [...] marca 2018 r. wezwał [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na prawidłowość dokonanych wpisów. Jednocześnie wskazał, że skarga była już przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 167/18, w której WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. umorzył postępowanie z powodu cofnięcia skargi. Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności wyjaśnił, że wbrew stanowisku organu, skarga nie była rozpoznawana przez tutejszy Sąd. W sprawie II SA/Rz 167/18, na którą powołuje się organ, przedmiotem rozpoznania była skarga z 5 lutego 2018 r., podczas gdy niniejsza skarga została wniesiona 25 kwietnia 2018 r. Mimo tego, że skargi dotyczą tej samej czynności, podmiotów i stanu prawnego, w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Z przymiotu tego nie korzysta bowiem postanowienie o umorzeniu postępowania z powodu cofnięcia skargi, a takie postanowienie zapadło w powołanej sprawie. Postanowienie o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie, ale nie rozstrzygającym sprawy co do istoty. Ma charakter deklaratoryjny, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a co za tym idzie, nie jest przeszkodą ponownego rozpoznania sprawy, jeżeli strona wystąpi ze stosownym żądaniem. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa czynność została podjęta przez organ w listopadzie 2014 r. W związku z tym znajdą do niej zastosowanie, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), przepisy poprzednio obowiązującego brzmienia ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy art. 52 i art. 53 ppsa w brzmieniu nadanym nową ustawą. A contrario do aktów i czynności podjętych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Choć akta były niekompletne, Sąd Wojewódzki na podstawie kierowanych przez skarżącego pism i innych dokumentów przyjął, że czynność została dokonana w listopadzie 2014 r. (dowód: wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy [k. 254 akt administracyjnych], wniosek o sprawdzenie kwalifikacji [k. 251 akt administracyjnych], wniosek o skierowanie na badania [k. 252 akt administracyjnych]). Sąd Wojewódzki uznał, że ustalenie dokładnej daty nie było konieczne dla podjęcia rozstrzygnięcia. Warunkiem wniesienia skargi w stosunku do tego rodzaju czynności było uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 § 3 ppsa sprzed nowelizacji, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, co wnika ze skargi i dołączonego do niej pisma, skarżący takie wezwanie skierował w dniu [...] marca 2018 r. [k. 9 akt sądowych]. Po porównaniu dat dokonania czynności: listopad 2014 r. i kierowanego wezwania [...] marca 2018 r., Sąd I instancji stwierdził, że wezwanie to zostało skierowane z uchybienie czternastodniowego terminu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, najpóźniejszą datą w jakiej skarżący dowiedział się o dokonaniu czynności (od której należy liczyć czternastodniowy termin do złożenia wezwania), była data wezwania organu o zwrot zatrzymanego prawa jazdy i redukcję punktów karnych, które zostało skierowane do organu w dniu [...] grudnia 2014 r. W świetle powyższego Sąd meriti przyjął, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał administracyjnego toku instancji, gdyż wniesione przez niego wezwanie nie zostało dokonane w ustawowo przewidzianym do tego terminie, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ppsa. Na marginesie Sąd Wojewódzki podniósł, że skarga podlegałaby odrzuceniu również w przypadku, gdyby miały zastosowanie przepisy art. 52 ppsa w aktualnym brzmieniu. Przepisy te wyeliminowały wprawdzie konieczność wniesienia skargi po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, ale jednocześnie wprowadziły termin trzydziestu dni na wniesienie skargi od dnia, w którym strona dowiedziała się o podjęciu czynności (k. 31-32 akt II SA/Rz 510/18). Skargę kasacyjną wywiódł L. R., reprezentowany przez adwokata P. O., który zaskarżył postanowienie II SA/Rz 510/18 w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ppsa w zw. z art. 45 Konstytucji RP, przez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, z uwagi na niezaistnienie przesłanek legitymujących skarżącego do wniesienia skargi do sądu w postaci wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, w sytuacji kiedy strona podjęła wszelkie działania do obrony swoich spraw i wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa; co naruszyło fundamentalną, konstytucyjna zasadę prawa obywatela do rozstrzygnięcia sprawy i wadliwie przyjęcie, że złożona skarga zawierała brak formalny, który uniemożliwiał skierowanie sprawy skarżącego do rozstrzygnięcia przez właściwy, bezstronny i niezawisły sąd; 2. art. 58 § 3 ppsa przez jego niezastosowanie wskutek wydania rozstrzygnięcia podjętego bez dokonania niezbędnych ustaleń w postaci braku ustalenia przyczyny ewentualnego uchybienia terminu, które nastąpiło bez winy skarżącego, a w konsekwencji nierozpoznanie skargi zgodnie z treścią art. 58 § 3 ppsa in fine. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego (k. 38-39 akt II SA/Rz 510/18). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; zasądzenie kosztów za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę według norm przepisanych adwokackiego (k. 52-54 akt II SA/Rz 510/18). Pismem z 14 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 77 akt II SA/Rz 510/18). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu, jak też podstawy odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 189 ppsa). Wobec niestwierdzenia przez Sąd Kasacyjny takich przesłanek skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności i przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, że występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 ppsa, która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 771, nb 6 zd. 2). Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 in princ. ppsa. Stosownie do art. 52 § 1 ppsa w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. (mającym zastosowanie w sprawie na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017, poz. 935) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). Ustalanie punktów karnych przez organy Policji odbywa się w oparciu o delegację ustawową przewidzianą w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), a skonkretyzowaną w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ewidencję prowadzi Komendant Wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wpis punktów karnych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego przez organ prowadzący tę ewidencję jest inną niż decyzje i postanowienia czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jako taki podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Do skutecznego zaskarżenia takiej czynności niezbędne jest spełnienie warunku z art. 52 § 3 ppsa. W niniejszej sprawie, jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, a skarżący nie zakwestionował tego w skardze kasacyjnej, czynność materialno-techniczna w przedmiocie wpisania punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego miała miejsce w listopadzie 2014 r. Skarżący nie dochował jednak warunku zawartego w art. 52 § 3 ppsa, tj. nie dochował 14-dniowego terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismo stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnoszące się do czynności dokonanej w listopadzie 2014 r., datowane jest na [...] marca 2018 r., czyli zostało sporządzone prawie 3 i pół roku później, podczas gdy skarżący z całą pewnością wiedział o dokonanym wpisie najpóźniej w grudniu 2014 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy pismo z [...] grudnia 2014 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy i redukcję punktów karnych (k. 254, 255 akt administracyjnych). Tym samym Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, uznając że wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn. Dokonał tego postanowieniem na posiedzeniu niejawnym, a zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 3 ppsa jest chybiony. Nieusprawiedliwione są twierdzenia skarżącego kasacyjnie o pozbawieniu go możliwości dochodzenia weryfikacji prawidłowości liczby wpisanych do ewidencji punktów karnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniała realna możliwość kwestionowania czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] - najpierw w drodze wniesionego w odpowiednim terminie wynikającym z powołanego wyżej przepisu art. 52 § 3 ppsa wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Skarżący jednak z niej nie skorzystał, nie wystąpił też do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania. Na obecnym etapie postępowania Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie był obowiązany do badania przyczyn uchybienia wniesienia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946) okazał się nieusprawiedliwiony, wobec braku jakiegokolwiek ograniczenia przez Sąd I instancji konstytucyjnego prawa skarżącego do sądu. Sytuacja procesowa, w jakiej znalazł się skarżący, powstała wyłącznie z przyczyn leżących po jego stronie, z powodu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uchybieniem ustawowego terminu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. Brak jest podstaw prawnych do zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie (art. 209 ppsa; M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 861, nb 5).