II SA/Lu 399/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Starosta L. w punkcie I orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3630 ha, położonej w L. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr LU [...]; w punkcie II orzekł, że zwrot następuje na rzecz Z. A. P. – w udziale [...] części, A. P. w udziale [...] części oraz P. J. P. w udziale [...] części; w punkcie III rozstrzygnął, że przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, kiedy decyzja stanie się ostateczna; w punkcie IV orzekł, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu; w punkcie V zobowiązał osoby wymienione w punkcie II do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości zwaloryzowanej, ustalonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wynoszącej na dzień wydania decyzji [...] złotych stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości; w punkcie VI orzekł, że kwotę ustaloną w punkcie V należy wpłacić na wskazane w decyzji konto w terminie 14 dni od daty kiedy decyzja podlega wykonaniu; zaś punkt VII rozstrzygnięcia decyzji stanowi, że jest ona podstawą do dokonania ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że umową sprzedaży z dnia 16 marca1967 r., Rep. A Nr [...], zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, W. P. sprzedał Skarbowi Państwa – Urzędowi Miejskiemu w L. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] i [...], o powierzchni 58 a 73 m2, położoną w L. przy ul. [...]. Sprzedaż powyższej nieruchomości nastąpiła za łączną kwotę [...]zł. Zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady N. w L. - Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr [...] z dnia [...] stycznia 1964 r., znak: [...], na przedmiotowej nieruchomości zaplanowana została budowa przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego "Osiedle [...].". W dniu [...] stycznia 2014 r. do Urzędu Miasta L. - Wydziału Gospodarowania Mieniem wpłynął wniosek Z. A. P., A. P. i P. J. P. reprezentowanych przez J. W. o zwrot ww. nieruchomości. Legitymacja wnioskodawcy do wystąpienia z ww. wnioskiem została ustalona na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1999 r., sygn. akt II Ns [...], stwierdzającego, że wnioskodawcy nabyli spadek po zmarłym w dniu [...] marca1984 r. W. P. po [...] części. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, wobec wystąpienia przesłanek określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. u.g.n. Do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wyznaczono Starostę L.. W oparciu o dołączoną do wniosku mapę zasadniczą z zaznaczonymi granicami nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, organ ustalił, że wnioskowany do zwrotu grunt oznaczony obecnie nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowi część dawnej działki nr [...]. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wydział Planowania UM L. poinformował organ pierwszej instancji, że w dacie nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości zawnioskowany do zwrotu teren objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" zatwierdzonego uchwałą nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. oraz w części Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Mieszkaniowego [...]. Według ustaleń w/w dokumentów planistycznych, w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowa nieruchomość przewidziana była pod budowę trasy NW-S ul. [...]. W dniu [...] marca 2019 r. organ I instancji przeprowadził oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. W toku oględzin stwierdzono, że projektowana działka nr [...] stanowi część ogólnodostępnego terenu zielonego porośniętego trawą. Na działce tej widoczne są wydeptane ścieżki oraz ujeżdżone ziemne "dzikie przejazdy". Wzdłuż ogrodzenia sąsiedniej posesji rośnie kilka drzew i krzewów. Następnie w dniu [...] października 2019 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Pełnomocnik G. L. oświadczył natomiast, że sprzeciwia się zwrotowi , z uwagi na fakt, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego na przedmiotowym gruncie został zrealizowany. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej przy ul. [...] w L., uznając, że przedmiotowa działka nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była budowa Osiedla [...]. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wniesione od tej decyzji przez G. L. zacytował treść art. 136, art. 216 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65). Uzasadniając rozstrzygnięcie zaaprobował ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. W szczególności wskazał, że zieleni znajdującej się na wnioskowanym do zwrotu gruncie nie można uznać za infrastrukturę O. Piastowskiego, bowiem nie jest ona integralną częścią tego osiedla. Nie została ona także urządzona przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową. Wojewoda stwierdził także, że terenu tego nie można uznać za część pasa drogowego ul. [...], gdyż pomimo upływu ponad 40 lat od daty jego nabycia, droga ta nie została wybudowana. Samo jej przeznaczenie w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną nie oznacza wykorzystania na ten cel Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła G. L.. Zarzuciła jej, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 30 § 1 i § 4, art. 97 § 1 i art. 99 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i błędnego uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia, w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z celem wywłaszczenia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na działce nr [...] nie został zrealizowany. Mając na uwadze te zarzuty Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Starosty L. i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W obszernych wywodach uzasadnienia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumenty świadczące o zasadności zarzutów. Do skargi dołączono skrócony odpis aktu zgonu Z. A. P.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że o fakcie śmierci Z. A. P. dowiedział się dopiero z dołączonego do skargi odpisu skróconego aktu zgonu. W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie skargi jako uzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z normą z art. 145 §1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wtedy uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co stosownie do unormowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności. Wadliwość ta wynika z faktu, że zaskarżona decyzja podjęta została w postępowaniu, w którym przymiot strony przyznany został osobie nieżyjącej. Jak wynika ze skróconego odpisu aktu zgonu Z. A. P. zmarła w dniu [...] lutego 2020 r. Odwołania od decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wniesione zostały przez Prezydenta Miasta L. w dniu [...] grudnia 2019 r. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] maja 2020 r. Z. A. P. zmarła więc na etapie postępowania odwoławczego. Decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. przesłano na adres pełnomocnika skarżącej J. W.. Jak wynika z akt sprawy i co jest bezsporne Z. A. P. na podstawie decyzji organu I instancji była uprawniona do otrzymania udziału w przedmiotowej nieruchomości, a jednocześnie zobowiązana do zwrotu stosownej części odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a mianowicie do stwierdzenia czy ostateczna decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 §1 k.p.a. Ta nadzwyczajność przejawia się m.in. w tym, że ustawodawca określił ściśle przesłanki, których wystąpienie może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje, i wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 - Lex nr 82653; z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33 - Lex nr 83698; z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 - Lex nr 505429, czy też z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08 - Lex nr 595138). Jeżeli stroną postępowania jest bowiem osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Ta ostatnia na gruncie art. 8 k.c. pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem oraz kończy się wraz ze śmiercią osoby. Przymiot strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć postępowania ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że nie może ta decyzja, z powodu braku możliwości fizycznego jej doręczenia, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1187/11 - Lex nr 1260058). W tym miejscu zauważyć należy, że odbiór przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję przez pełnomocnika jest nieskuteczny. Stosownie bowiem do unormowania art. 101 § 2 k.c. pełnomocnictwo wygasa wraz z chwilą śmierci mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Na gruncie przepisów k.p.a. skierowanie decyzji do osoby zmarłej może wywołać różnorakie skutki procesowe. W określonych sytuacjach może to stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli zostanie uznane za rażące naruszenie prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). W innych, z uwagi na pominięcie następców prawnych strony, stanowić będzie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Jeżeli daną okoliczność uznano za tą, która wypełnia podstawę wznowienia, to nie można następnie traktować jej jako wypełniającej przesłankę do stwierdzenia nieważności i odwrotnie. W ocenie Sądu, analizując okoliczność skierowania decyzji do osoby zmarłej należy rozróżnić sytuację, w której osoba zmarła stała się bezpośrednim adresatem decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach, od przypadku w którym doręczenie decyzji miało wyłącznie charakter procesowy, nie kształtując bezpośrednio praw lub obowiązków strony uczestniczącej w postępowaniu. Na odmienność tą zwraca uwagę również orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09; z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10; z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 223/18 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Błąd co do adresata materialnoprawnego, osoby dysponującej bezpośrednim interesem prawnym, której prawa bądź obowiązki kształtowane są przez adresowaną do niej decyzję będzie skutkował nieważnością decyzji kształtującej prawa i obowiązki. W innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby, nawet już w trakcie postępowania administracyjnego, powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie wśród osób, w stosunku do których skierowana została decyzja organu odwoławczego, znalazła się osoba nieżyjąca, rozstrzygnięcie to uznać należy za obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co czyni koniecznym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że na ocenę o zaistnieniu w niniejszej sprawie powyższej wady nie ma wpływu to, czy organ odwoławczy wiedział o śmierci Z. A. P. oraz, czy jego ewentualna niewiedza była zawiniona czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11 - Lex nr 1149167; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2406/10 - Lex nr 1150790). Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe ustalenia oraz rozważania i określi właściwy, aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić w nim udział i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia (w miejsce nieżyjącej Z. A. P. ustali jej następców prawnych). Wobec konieczności wyeliminowania błędu organu odwoławczego w powyższym zakresie, za przedwczesne na obecnym etapie postępowania uznać należy merytoryczne badanie zasadności motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt I sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości [...] zł.