III SA/Kr 1366/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 54 i 59 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2011 r., znak: [...], odmawiającą skierowania S. H. do domu pomocy społecznej. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2011 r. S. H. zwrócił się o skierowanie go do domu pomocy społecznej. Jako jedyny DPS, w którym chce zostać umieszczony wskazał Dom Pomocy Społecznej w P w K. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji organ I instancji - Burmistrz Miasta i Gminy - ustalił, że S. H. jest jeszcze w dużym stopniu samodzielny, porusza się samodzielnie, jest zdolny do wykonywania podstawowych czynności życia codziennego. Wymaga natomiast pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i przy wykonywaniu cięższych prac. W związku z powyższym organ zaproponował pomoc w formie usług opiekuńczych, która zdaniem organu jest całkowicie wystarczająca jednak, S. H. nie wyraził zgody na taką formę pomocy. Równocześnie wnioskodawca stwierdził, że przy pomocy znajomych i siostrzeńca może spokojnie czekać na miejsce we wskazanym przez siebie domu nawet przez 5 lat (orientacyjny czas oczekiwania na miejsce w Domu Pomocy Społecznej w P prowadzonym przez Gminę K). Mając na uwadze dokonane ustalenia Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], odmówił więc skierowania S. H. do domu pomocy społecznej. W złożonym odwołaniu od tej decyzji S. H. opisał swój zły stan zdrowia. Podkreślił, że często musi korzystać z pomocy sąsiadów, którzy m.in. wykupują mu leki. Dodatkowo w złożonym oświadczeniu wskazał, że nie chce obecnie korzystać z usług opiekuńczych, choć wie, iż taka możliwość istnieje. Zaznaczył, że gdy zajdzie taka potrzeba zgłosi się do pracownika socjalnego. W uzasadnieniu opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie kwestionuje faktu trudnej sytuacji życiowej wnioskodawcy, wynikającej głównie z podeszłego wieku i związanych z tym ograniczeń, zwłaszcza zdrowotnych, jednakże ustawodawca w sposób jasny i ścisły określił kryteria, jakie muszą spełnić osoby ubiegające się o pomoc społeczną w formie skierowania do domu pomocy społecznej. Z art. 54 ustawy o pomocy społecznej wynika, że preferowana powinna być pomoc środowiskowa, a umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga uprzedniego stwierdzenia niemożności zapewnienia potrzebnych usług w miejscu zamieszkania. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że S. H. nie spełnia ustawowych przesłanek wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, aby otrzymać pomoc we wnioskowanej formie. Zaznaczyło, że dopiero niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania otwiera możliwość umieszczenia osoby niezdolnej do samodzielnego funkcjonowania w domu pomocy społecznej. Na zakończenie Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa decyzja nie pozbawia odwołującego się możliwości ubiegania się o objecie pomocą we wnioskowanej formie w przyszłości, w przypadku, gdy sytuacja zdrowotna S. H. będzie uprawniała go do otrzymania stosownej pomocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 sierpnia 2011 r. nr [...] S. H. podniósł, że jest osobą starszą, schorowaną, mająca problemy z poruszaniem się. Zaznaczył, że musi korzystać z pomocy znajomych i sąsiadów. Niejednokrotnie z powodu silnych bóli leży w łóżku nie mogąc się ruszyć i czeka na pomoc sąsiadów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Przeprowadzona bowiem przez Sąd kontrola wydanych w niniejszej sprawie decyzji według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że są one niezgodne z prawem. W sprawie miał zastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji "Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej." Stosownie do treści ust. 2 tego artykułu, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba, ze okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Ust. 2a stanowi natomiast, że w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę ubiegającą się kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Wykładnia powyższych przepisów, w szczególności ust. 1 art. 54 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, że okolicznościami, które organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej jest zobowiązany ustalić są: po pierwsze, czy wnioskodawca wymaga całodobowej opieki oraz, czy może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym. Dopiero po ustaleniu tych kwestii na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny, czy istnieje możliwość zagwarantowania mu właściwych usług opiekuńczych. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że stan zdrowia wnioskodawcy, będącego w podeszłym wieku i ogólnie schorowanego, nie powoduje, że nie jest on zdolny do samoobsługi, a wymaga jedynie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, przy wykonywaniu cięższych lub skomplikowanych prac. Zdaniem Sądu dokonana przez organy orzekające ocena zgromadzonego materiału dowodowego w tej sprawie jest nieprawidłowa i dowolna, co stanowi naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego z ze skarżącym, wynika, że S. H. jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Taki zapis widnieje w sposób wyraźny w rubryce "sytuacja zdrowotna" na str. 3 kwestionariusza; k. 30 akt administracyjnych.). Taka ocena powtórzona jest też w "ocenie sytuacji osoby..." na str. 14 kwestionariusza, że "w/w jest uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji". Zupełnie odmienna jest ocena możliwości samodzielnego zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych zawarta w opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się ...", zawarta na str. 24 akt administracyjnych, gdzie zapisano, że skarżący jest zdolny do samoobsługi. Z wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, znajdującego się na k. 8 akt administracyjnych wynika natomiast, że skarżący został uznany m.in. za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Sąd podziela zatem pogląd wypowiedziany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 grudnia 2009 r., że czym innym jest zdolność do samoobsługi, a czym innym jest możliwość samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym w sensie obiektywnym. Zwrócić bowiem należy uwagę, że możliwość samodzielnego funkcjonowania w życiu jest pojęciem szerszym niż zdolność do samoobsługi, bo prócz możliwości zapewnienia sobie posiłku, ubrania się, wykonania czynności fizjologicznych, dbania o higienę osobistą, w pojęciu tym mieszczą się choćby zdolność do racjonalnego myślenia, analizy swoich zamierzeń, możliwość poznania przyczyn swoich działań oraz ewentualnych negatywnych ich skutków. Istotnymi w tej kwestii są więc następujące okoliczności związane z możnością wykonywania samodzielnie podstawowych czynności życia codziennego takich jak: ubieranie się, rozbieranie się, sporządzanie posiłku, wykonywanie zabiegów higienicznych, wykonywanie czynności fizjologicznych. Ponadto mieszczą się tutaj możliwość wykonywania złożonych czynności życia codziennego, takich jak: korzystanie z telefonu, dotarcie do różnych miejsc poza miejscem zamieszkania, samodzielność dokonywania zakupów, wykonywania posiłków, samodzielność wykonywania prac domowych, prania, sprzątania i innych, samodzielność gospodarowania pieniędzmi itp.. Wreszcie w pojęciu tym zawiera się ogólna ocena stanu zdrowia osoby, ocena jej stanu umysłowego oraz ocena socjalno – środowiskowa. W świetle powyższego stanowisko organów, utożsamiające pojęcie samoobsługi skarżącego z możliwością jego samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym jest nieprawidłowe i nie zostało niczym poparte. Z poczynionych adnotacji pracownika socjalnego można wywieść wręcz przeciwny wniosek, a co najmniej mieć w tym zakresie poważne wątpliwości w sytuacji, gdy skarżący wymaga pomocy osób trzecich przy wykonywaniu skomplikowanych i cięższych czynności, jak to zostało określone przez pracownika socjalnego. Organy obu instancji nie zebrały więc i nierozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak stanowią postanowienia artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie wyjaśniły okoliczności niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym zatem będzie dokonanie przez organy ustaleń co do możliwości samodzielnego funkcjonowania skarżącego w życiu codziennym. Wyniki tej oceny wpłyną na zakres i rodzaj pomocy opiekuńczej. Nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem, że na kwestię, czy istnieje możliwość zaspokojenia usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie wpływa fakt, iż osobie oferowano takie usługi, ale ich nie przyjęła, jeżeli okazałoby się, że proponowany zakres usług był niewystarczający. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.