II SA/Gd 507/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. L.-P. od decyzji Wojewody z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego cofnięcia zaświadczenia w sprawie zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz J. L.-P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE J. L.-P. wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody, na mocy której organ ten uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Gmina dokonała dnia 4 stycznia 2021 roku zgłoszenia Staroście zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie odcinka istniejącej drogi gminnej z płyt betonowych wraz z remontem istniejącego przepustu na działkach nr [..]-[..] w obrębie ewidencyjnym B., w gminie K., polegającym na przełożeniu istniejących płyt i remoncie przepustu. Starosta dnia 13 stycznia 2021 r. wydał zaświadczenie, w którym stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu w odniesieniu zamiaru wykonania opisanych wyżej prac. J. L.-P. pismem z dnia 31 marca 2021 r. wniosła do Starosty o, jak to ujęła, cofnięcie zaświadczenia z dnia 13 stycznia 2021 r., wskazując, że organ nie ma prawa do dysponowania należącą do niej działką nr [..] na ul. T. Starosta decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia swojego zaświadczenia z dnia 13 stycznia 2021 roku w przedmiocie zgłoszenia Gminy z dnia 4 stycznia 2021 roku, dotyczącego robót budowlanych polegających na remoncie odcinka istniejącej drogi gminnej z płyt betonowych wraz z remontem istniejącego przepustu na działkach nr [..]-[..] w obrębie ewidencyjnym B., w gminie K. Organ wskazał, że ponieważ zostały spełnione wszystkie wymogi przy wskazanym w zgłoszeniu remoncie odcinka istniejącej drogi gminnej, dlatego zostało wydane w dniu 13 stycznia 2021 roku zaświadczenie, że organ nie wnosi sprzeciwu wobec zgłoszenia Gminy z dnia 4 stycznia 2021 roku. Wyjaśnił dalej, że procedurze zgłoszenia cechą charakterystyczną jest to, że nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który by w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego, wymagał załatwienia sprawy przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wznowienie postępowania, na podstawie z art. 145 § 1 k.p.a., dotyczyć może tylko spraw które zakończyły się ostateczną decyzją. Nie można więc skutecznie domagać się wznowienia postępowania, którego de facto w ogóle nie było. Organ wskazał też, że wskazana przez J. L.-P. działka nr [..] nie była objęta zgłoszeniem, a zgłaszane prace odbywały się na działkach nr [..]-[..] które stanowią własność Gminy. Wojewoda rozpoznając odwołanie J. L. – P. decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. uchylił decyzję Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda zauważył na wstępie, że pismo, które organ pierwszej instancji potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania, stanowiło wniosek o cofnięcie zaświadczenia z dnia 13 stycznia 2021 roku. W żadnym fragmencie pisma nie zawarto wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności powinien był wezwać wnioskodawcę o sprecyzowanie swojego żądania, ponieważ nie wiadomo, czy pismo należy potraktować jako odwołanie, które rozpatruje organ odwoławczy, czy rzeczywiście jako wniosek o wznowienie postępowania będący w kompetencji organu pierwszej instancji. Dopiero, gdy wnioskodawca wyraźnie wskaże, że wniesione pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania - Starosta będzie zobowiązany je rozpatrzyć zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rozpatrując jednak ewentualny wniosek o wznowienie postępowania, Starosta będzie musiał wziąć pod uwagę, że instytucja wznowieniowa jest co do zasady dwuetapowa. Podanie zawierające wniosek o wznowienie postępowania inicjuje wstępną fazę, która powinna zakończyć się postanowieniem o wznowieniu lub odmowie wznowienia. Na tym etapie organ bada jedynie to, czy wniosek oparty jest na ustawowych przesłankach oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów. Dopiero po wszczęciu omawianego postępowania organ ocenia, czy wskazana wada istotnie wystąpiła oraz czy miała wpływ na treść decyzji. Starosta w ogóle nie wszczął postępowania wznowieniowego, a tym samym nie było postępowania administracyjnego, które można by umorzyć. Wojewoda uznał, że nie może orzec co do istoty sprawy, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Starosta w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego odnośnie faktycznego żądania wnioskodawcy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. J. L.-P. wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody, na mocy której organ ten uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na sprzeciw wniesiono o jego oddalenie. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 13 września 2021 r. wskazała, że domaga się wycofania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji i tym samym wycofania, jak to ujęła, nieprawnego zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 .k.p.a. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na tle art. 64e p.p.s.a. za utrwalone już uznać należy stanowisko, zgodnie z którym sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (przykładowo wyrok NSA z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - LEX). Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., w którym wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyrok z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 – LEX). Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. – wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl - wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 82/19, LEX nr 2623669 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, LEX nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. zachowujące aktualność wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/140. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. umarzającą postępowania wszczęte na wniosek skarżącej w sprawie cofnięcia zaświadczenia z dnia 13 stycznia 2021 r. wydanego na podstawie art. 30 ust. 5aa ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2020, poz 1333 ze zm.) – dalej jako Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6 i 7, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis ust. 5e stosuje się odpowiednio. Istotne w sprawie jest, iż ustawodawca nie przewidział jakiejkolwiek formy zaskarżenia przedmiotowego zaświadczenia. Wniosek skarżącej z dnia 31 marca 2021 r., co wynika z jego treści, bez wątpienia dotyczył wzruszenia zaświadczenia Starosty z dnia 4 stycznia 2021 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia dotyczącego remontu odcinka drogi gminnej z płyt betonowych wraz z remontem przepustu na działkach nr: [..]-[..] w obrębie ewidencyjnym B., w gminie K. Tym samym nie jest zasadne stanowisko Wojewody, iż "Starosta w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego odnośnie faktycznego żądania wnioskodawcy (...)", co stanowiło istotę uzasadnienia decyzji zaskarżonej sprzeciwem skarżącej. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie wykazano w niej, aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 uznając, że organ odwoławczy zobowiązany jest do zwrotu na rzecz skarżącej wysokości uiszczonego w sprawie wpisu (100 zł). Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.