II GSK 1737/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 21/13 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 21/13 oddalił skargę W. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] października 2012 r., nr [...] nakładającą karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] lipca 2012 r. w B. na drodze krajowej nr [...] inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli drogowej pojazd [...] z naczepą [...], którym kierowca M. P. przewoził pospółkę na rzecz P. P. Załadowcą pojazdu był W. G. Zespół pojazdów zważono i ustalono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz nacisków poszczególnych osi na drogę. W toku kontroli kierowca został przesłuchany jako świadek, a czynności kontrolne udokumentowano protokołem nr [...], który kierowca podpisał bez uwag. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1 i 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p. i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej: p.r.d., utrzymał w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nakładającą na W. G. karę pieniężną w kwocie 6.900 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów mogła wynosić 40 t, a prawidłowo zważony zespół pojazdów ważył, po odjęciu błędów pomiaru, 40,9 t, co przełożyło się na naciski jego poszczególnych osi. Pomimo to załadowca umożliwił wyjazd przeładowanego zespołu pojazdów na drogę, bez zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Zdaniem organu odwoławczego, załadowca towaru miał wpływ oraz godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, ponieważ nie podjął żadnych działań w celu ustalenia, czy pojazd po załadunku spełniał normy i nie dokonał zważenia całego pojazdu po załadowaniu, a także nie wykazał podjęcia próby wglądu do jego dokumentów. GITD stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono zgodnie z prawem, w szczególności nie naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W skardze do WSA w W. W. G. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i umorzenie postępowania. Argumentował, że skontrolowany kierowca nie miał żadnego interesu w tym, by kontrolę wykonano prawidłowo i z tego powodu nie domagał się powtórnego zważenia zespołu pojazdów, a jego zeznania są niewiarygodne. W ocenie skarżącego organ naruszył przepisy postępowania, bo nie przeprowadził dowodu z wydruku wagi kontrolnej załadunku pojazdu z dnia [...] lipca 2012 r., załączonego do pisma z dnia [...] października 2012 r. i nie uwzględnił wyjaśnień, że skarżący nie miał wpływu oraz nie godził się na przeładowanie zespołu pojazdów. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. WSA w W. skargę oddalił. Sąd I instancji uznał, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy prawidłowo, nie naruszając treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia przez organ pisma z dnia [...] października 2012 r. i załączonego do niego wydruku z wagi kontrolnej załadunku z dnia [...] lipca 2012 r. Sąd wyjaśnił, że dowody te zostały przedłożone do akt sprawy już po wydaniu decyzji II instancji, co oznacza, że strona nie współdziałała należycie z organem w rekonstruowaniu stanu faktycznego. Co więcej, waga załadowanego towaru była znana organowi z przedstawionego przez kontrolowanego kierowcę dokumentu WZ z dnia [...] lipca 2012 r., a skarżący wykazał się niekonsekwencją w ocenie wiarygodności zeznań kierowcy, gdyż z jednej strony twierdził, że załadunku towaru dokonał w oparciu o oświadczenie kierowcy, że pojazd waży około 14 t, a z drugiej wskazywał, że organ przyjął zeznania bezkrytycznie. Ponadto, decydujące znaczenie dla ustaleń faktycznych sprawy miała treść protokołu kontroli drogowej z dnia [...] lipca 2012 r., nie zaś zeznania świadka. W ocenie Sądu I instancji w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie były zasadne zarzuty naruszania prawa materialnego, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 p.r.d. oraz art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Sąd podkreślił, że skarżącego jako załadowcę towaru obowiązywał bezwzględny zakaz przekraczania przez ładunek dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu lub dopuszczalnej ładowności pojazdu, a kierowca pojazdu nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Skoro tak było, to Sąd nie podzielił oceny, że skarżący nie musiał badać, czy przewoźnik posiadał właściwe zezwolenie, natomiast organizacja załadunku towarów w jego przedsiębiorstwie nie dowodziła, że skarżący podjął wystarczające starania, by przeładowane pojazdy nie wyjeżdżały na drogę. Sąd I instancji podkreślił, że z treści art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. wnika, że karę pieniężną za przejazd pojazdem nienromatwnym organ nakłada na załadowcę, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że skarżący miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, ponieważ mimo że miał świadomość o masie ładunku jaka została załadowana na skontrolowany pojazd (wynika to z dokumentu WZ oraz wydruku z wagi kontrolnej, okazanych przez kierowcę), to jednak umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę. W tym stanie rzeczy WSA w W. przyjął, że objęta skargą decyzja jest zgodna z prawem i stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. skargi nie uwzględnił. II Skargę kasacyjną złożył W. G. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. wyrażające się w powierzchownym wyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego przy wydaniu orzeczenia, w szczególności zaś w zakresie w jakim organ przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy nie wziął pod uwagę wszystkich zaistniałych okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim wyjaśnień skarżącego podniesionych zarówno w treści odwołania z dnia [...] września 2012 r., jak również w jego uzupełnieniu z dnia [...] października 2012 r., a nadto nieuwzględnienia przez organ dowodu przedstawionego przez skarżącego w postaci wydruku z wagi kontrolnej załadunku z dnia [...] lipca 2012 r., co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżący naruszył przepisy regulujące warunki przewozu drogowego, w tym w szczególności w zakresie w jakim bezzasadnie uznano, że: a) skarżący dokonał załadunku towaru w dniu [...] lipca 2012 r. w sposób powodujący przekroczenie masy całkowitej pojazdu lub maksymalnej ładowności pojazdu należącego do P. P., a nadto, że skarżący dokonując załadunku nie wykonał obowiązków ciążących na nim jako załadowcy, a tym samym, że celowo naruszył przepis art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 p.r.d.; b) skarżący jako załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a tym samym, że wypełnił hipotezę normy prawnej wyrażonej w art. 13g ust. 1, 1b, 2 i 3 u.d.p., której spełnienie uzasadniało nałożenie nań kary pieniężnej w wysokości 6.900 zł. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd zaaprobował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem norm prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że jako załadowca ładunku nie może ponosić odpowiedzialności za działania przewoźnika, tym bardziej że przewoźnik ten zmierzał do naruszenia warunków przewozu, na co załadowca nie miał wpływu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, odpowiedzialność załadowcy ma zawsze charakter posiłkowy, a podmiotem decydującym o naruszeniu warunków przewozu jest przede wszystkim przewoźnik. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nie wykazano, że załadowca miał wpływ lub godził się na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i nacisków poszczególnych osi na drogę. Skoro załadowca nie wiedział jaka była masa własna załadowywanego pojazdu i nie mógł tego ustalić, to nie powinien odpowiadać za naruszenie warunków przewozu. Poza tym Sąd I instancji nie określił na czym miałoby polegać wpływanie lub godzenie się załadowcy na naruszenie warunków przewozu. GITD nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 2 grudnia 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności prowadzące do nieważności postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładani lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna W. G. oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów procesowych w postępowaniu sądowym, gdyż wyeliminowanie tych naruszeń w procesie kontroli sprawowanej przez Sąd I instancji daje podstawę do oceny poprawności sposobu stosowania przepisów materialnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, zatem nie mogła odnieść skutku w postaci uchylenia wyroku nią objętego. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a polegający na niezastosowaniu tych przepisów i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organy nie ustaliły istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych skutkujących możliwością przypisania kary administracyjnej załadowcy (skarżącemu). W takim przypadku Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę uchylając decyzje organów transportu drogowego. Oddalenie skargi w tych okolicznościach jest równoznaczne z wadliwą kontrolą decyzji, a to musi prowadzić do przyjęcia wadliwości samego wyroku. Sformułowane w ten sposób stanowisko skargi kasacyjnej nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Nietrafnie podnosi skarga kasacyjna, że przypisanie załadowcy odpowiedzialności za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia albo wbrew jego warunkom, wymaga jednoznacznego ustalenia w postępowaniu administracyjnym okoliczności, które dają podstawę do przypisania takiej odpowiedzialności. Dla nałożenia kary na taki podmiot wystarczy ustalić, stosownie do treści art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., że w konkretnej sytuacji okoliczności spawy i dowody jednoznacznie wskazują, że ten podmiot miał wpływ i godził się na powstanie naruszenia obowiązków związanych z wykonywanym transportem. Zatem dla poprawnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie nałożenia kary na załadowcę należy dokonać poprawnej wykładni treści art. 13g ust. 1b u.d.p., bo dopiero na tej podstawie można ustalić istotne dla sprawy okoliczności i wskazać kierunek oraz zakres prowadzonego postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji poprawnie stanął na stanowisku, że dla wymierzenia kary załadowcy wystarczającą podstawą są ustalenia z kontroli dokonanej w stosunku do przewoźnika oraz ilość wydanego przez załadowcę ładunku, a więc w istocie ustalenie ilości ładunku przewożonego. Sąd II instancji taki pogląd podziela, gdyż przepisy prawa jednoznacznie wskazują, że odpowiedzialność załadowcy z tytułu przejazdu pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia albo wbrew jego warunkom pojawia się zawsze wtedy, gdy załadowcy w konkretnych okolicznościach sprawy przedstawione zostaną jednoznaczne dowody, że wpłynął lub godził się na naruszenie przepisów prawa, dopuszczając do ruchu pojazd przekraczający przepisy. Zauważyć należy, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia tego rodzaju kary właściwe organy mają zebrać taki materiał dowodowy, w świetle którego wpływ załadowcy lub godzenie się na powstałe naruszenie jest niewątpliwy, bo dowody zebrane mają być jednoznaczne. Z treści art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. wynika, że załadowca swoim działaniem lub zaniechaniem ma doprowadzić do naruszenia prawa, które będzie miało charakter pośredni, gdyż faktycznym sprawcą wykonywania transportu pojazdem nienormatywnym będzie przewoźnik. Zatem organy nakładające karę muszą ustalić te okoliczności. W tym zakresie NSA podziela swoje stanowisko już wyrażone w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1026/13, dostępny w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie ten warunek został spełniony. Organy transportu drogowego obu instancji przyjęły, że skarżący kasacyjnie jako załadowca ma obowiązek poniesienia kary, gdyż w jego interesie leży znajomość przepisów prawa z zakresu transportu drogowego oraz prowadzenie w taki sposób swojej działalności, aby nie dochodziło do przejazdów pojazdami nienormatywnymi, bowiem świadome przeładowanie pojazdu jednoznacznie dowodzi, że załadowca miał wpływ na powstałe naruszenie. Akceptowanie takiego stanowiska przez Sąd I instancji i koncentrowanie argumentacji uzasadnienia skarżonego wyroku (str. 16-18) na zakresie kontroli pojazdu na drodze podjętej w stosunku do przewoźnika, nie może być uznane za naruszenie przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu ze stosownymi przepisami k.p.a. Już z tego tylko względu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bo Sąd I instancji dokonał poprawnej kontroli postępowania administracyjnego, w którym zapadła decyzja wymierzająca W. G. karę jako załadowcy. Sąd II instancji podkreśla, że załadowca nie dysponował dowodami, które nie zostały należycie ocenione przez organy i zostały pominięte przez Sąd I instancji, a które byłyby związane z ilością załadowanego ładunku. Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na str. 19-20 opisuje funkcjonujące u załadowcy procedury i fakt, że pojazd, który był przyczyną wymierzenia załadowcy kary był ważony i w trakcie tej czynności ustalono określone parametry załadowanego towaru, jednak to nie jest równoznaczne z zakwestionowaniem ustaleń kontroli na drodze. Te okoliczności były poddane ocenie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i przesłanek odpowiedzialności wnoszącego skargę kasacyjną z punktu widzenia treści art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. W tym zakresie zarówno organy, jak i Sąd I instancji wypowiadają się mając na uwadze treść przepisów, a to musi skutkować ze strony Sądu II instancji uznaniem braku wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i przyjęciem, że w sprawie rozważono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Reasumując tę część wywodu NSA stwierdza, że zakres postępowania wyjaśniającego i okoliczności istotnych dla nałożenia kary z art. 13g ust. 1 i 1b pkt 2 u.d.p. wynika z treści tych przepisów, a obowiązkiem organów nakładających karę jest wykazanie w konkretnych okolicznościach sprawy za pomocą jednoznacznych dowodów, że załadowca wpłynął albo co najmniej godził się na przejazd pojazdem nienormatywnym świadomie dopuszczając do przeładowania pojazdu bądź własnym działaniem, albo co najmniej znosząc działania innych podmiotów prowadzące do takiego skutku. Dodać należy, że dla poprawnej kwalifikacji tych okoliczności należy każdorazowo dokonać oceny zachowania załadowcy w kontekście ujawnionych faktów, a przy tym ustaleń poczynionych w trakcie kontroli pojazdu, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponieważ organy wypełniły te warunki, to wydały decyzje odpowiadające prawu. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji odpowiadających prawu, a to daje podstawę do oceny, że WSA w W. przeprowadził kontrolę tych decyzji w sposób odpowiadający prawu, co daje podstawę do nieuwzględnienia skargi kasacyjnej jako prawnie niezasadnej. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 i ust. 2 p.r.d. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał ten przepis jako regulację, która odnosi się do sposobu załadunku i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Jednak ta norma prawna nie była podstawą wymierzenia kary, zatem nie mogła być naruszona ze skutkiem dla oceny poprawności wyroku. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.