II SA/Rz 1004/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r.nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. M. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania Z. M. (dalej: skarżąca) reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata P. G. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, 2 lutego 2021 r. Z. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika P. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem Z. M., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2013 nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], w którym stwierdzono, że jego niepełnosprawność istnieje od kwietnia 1977 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Z. M. nie pracuje zawodowo, od [...] października 2019 r. ma ustalone prawo do emerytury (decyzja ZUS z dnia [...] października 2019 r. nr [...]). Z. M. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Nie pobiera innych świadczeń oprócz emerytury. W toku postępowania ustalono również, że mąż Z. M. – Z. M. – porusza się na wózku inwalidzkim, cierpi na niedowład kończyn górnych, w związku z tym ma znacznie ograniczoną sprawność ruchową oraz wymaga opieki i pomocy innych osób. Ponadto Z. M. poddaje się leczeniu [...] oraz [...]. Opiekę nad mężem sprawuje Z. M., która zajmuje się wykonywaniem codziennych czynności domowych, do których należą m.in. karmienie męża, podawanie leków, dbanie o jego higienę osobistą, sprzątanie, czy też załatwianie spraw urzędowych. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji, po przytoczeniu treści art. 17, art. 17 ust. 1 lit. b, art. 17 ust. 5 ustawy listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U.2020 poz. 111, dalej: u.ś.r.) stwierdził, że opieka sprawowana jest przez Z. M. w sposób prawidłowy, na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny sprawowania opieki nad mężem, jednak nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Od powyższej decyzji Z. M. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P. G. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ I instancji nie wezwał jej do złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalnego, a także nie poinformował jej o konieczności złożenia takiego wniosku. Zarzuciła również, że organ całkowicie pominął okoliczność ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. wysokości emerytury w stosunku do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji nie rozważył, czy różnica ta uzasadnia przyznanie tego świadczenia, w postaci różnicy pomiędzy wysokością pobieranej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na wstępie Kolegium wskazało, że podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.). Natomiast podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 u.ś.r. wskazał, że prawidłowe jest stosowanie takiej wykładni przepisów, która pozwala na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego emerytom – opiekunom w wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r., jednak należy uzależnić przyznanie świadczenia od spełnienia niezbędnej przesłanki, poprzez dokonanie przez opiekuna wyboru jednego z w/w świadczeń, co może przybrać formę zawieszenia emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291; dalej: ustawa o FUS). SKO wskazało, że w niniejszej sprawie bezsprzeczne jest spełnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania przez skarżącą prawa do emerytury, która nie została wyeliminowana poprzez zawieszenie tego prawa na podstawie art. 103 ustawy o FUS. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca działała przez profesjonalnego pełnomocnika i jeszcze przed datą wydania zaskarżonej decyzji miała wiedzę co do możliwości dokonania wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym oraz co do zasadności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury. Wskazuje na to jednoznacznie treść pisma z 22 lutego 2021 r. złożonego przez wnioskodawczynię w reakcji na zawiadomienie o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w którym to piśmie skarżąca sama przypomina organowi o prawie osoby pobierającej emeryturę do dokonania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami oraz o konieczności złożenia przez stronę wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia organowi decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Okoliczność ta przemawia dodatkowo za brakiem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 9 k.p.a. Z. M. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P. G. wniosła skargę na w/w decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2021 r., w której zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wskazała, że pobierana przez nią emerytura jest niższa niż wysokość wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego 10 lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została uwzględniona z uwagi na naruszenie art., art. 9 i art. 79a k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w ramach oceny pod względem możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji dysponowanie przez nią uprawnieniem do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Zastosowana wobec skarżącej regulacja prawna stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego (TK). Trybunał wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., o sygn. SK 2/17, orzekł, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, tj. od 8 lipca 2019 r. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie, że strona posiada prawo do emerytury, nie zaś do renty. Zatem skutki ww. wyroku TK nie odnoszą się przynajmniej wprost do sytuacji skarżącej wnioskodawczyni. Niemniej Sąd, mając na uwadze ocenę Trybunału co do regulacji z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyrażoną w powyższym orzeczeniu, w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że prawo do świadczenia emerytalnego nie może automatycznie (a limine) przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Osoby pobierające świadczenie emerytalne w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), ze względu na art. 32 Konstytucji RP, również powinny posiadać możliwość wyboru korzyści socjalnych pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego, tak jak osoby, dla których możliwość wyboru kolizyjnych świadczeń przewidziano w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2020 r., o sygn. I OSK 650/20, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na takich opiekunach również spoczywa prawny i moralny obowiązek sprawowania stałej opieki na bliskimi członkami ich rodzin, zaś władze publiczne mocą art. 69 Konstytucji RP są zobowiązane do niesienia pomocy w zabezpieczeniu egzystencji osób niepełnoprawnych. Dlatego organy administracji powinny wspierać opiekunów w ich staraniach opiekuńczych, umożliwiając na podstawie obowiązujących rozwiązań proceduralnych i materialnych, rozważenie rezygnacji z wypłaty emerytury, na rzecz uzyskania korzystniejszego finansowo świadczenia pielęgnacyjnego. Skład orzekający WSA w pełni akceptuje i uznaje za własne stanowisko WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 808/19, z dnia 23 stycznia 2020 r., o sygn. IV SA/Po 824/19, z dnia 16 stycznia 2020 r. o sygn. IV SA/Po 982/19, WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., o sygn. II SA/Rz 1265/19, oraz 6 wyrażone w wyrokach NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, i z 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19, dostępne w LEX oraz CBOSA). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale z powodów wywiedzionych wyżej trzeba przyjąć, że zawieszenie tego prawa na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o FUS wyłącza negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci prawa do emerytury. W niniejszej sprawie SKO nie wykluczyło co do zasady możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o nie ma już przyznane prawo do emerytury. Zastrzegło, że w celu otrzymania tego rodzaju świadczenia konieczne jest wcześniejsze zawieszenie prawa do emerytury. Stanowisko to jest prawidłowe i uwzględnia wskazany powyżej pogląd orzecznictwa sądowego co do sposobu, w jakim należy rozwiązać problem kolizji prawa do dwóch konkurujących ze sobą świadczeń (w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawa do emerytury). Dla oceny prawidłowości działania organu kluczowe jest jednak to, czy skarżącej w toku postępowania, zarówno przez organem I, jak i II instancji, zapewniono możliwość realnego wyboru pomiędzy przysługującymi jej świadczeniami. Na etapie postępowania przed organem I instancji, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ I instancji poinformował jedynie o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów. Z kolei Kolegium przyjęło, że skoro skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zachodziła potrzeba kierowania do strony wezwania do zawieszenia prawa do emerytury. Powołując się na pismo pełnomocnika skarżącej z 22 lutego 2021r. Kolegium uznało, że skarżąca miała świadomość co do konieczności zawieszenia prawa do emerytury. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają, ani też nie ograniczają zakresu zasady wyczerpującego informowania stron w sytuacji, gdy są one reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników. W przywoływanym przez Kolegium piśmie pełnomocnika skarżącej z 22 lutego 2021r. wskazywano na dwa konkurencyjne rozwiązania: z jednej strony na konieczność zawieszenia prawa do emerytury a z drugiej na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy przysługująca emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Wobec istniejących rozbieżności również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do sposobu rozstrzygania spraw w przypadku kolizji praw do konkurencyjnych świadczeń istotnego znaczenia nabiera skierowanie do strony odpowiedniego wezwania, w którym organ klarownie przedstawiłby swoje stanowisko ze wskazaniem, której przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego strona nie spełniła oraz w jaki sposób powinna ona wykazać spełnienie warunku koniecznego do uwzględnienia jej wniosku. Do takiego sposobu procedowania organy zobowiązuje treść art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Należy pamiętać, że zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o FUS wywołuje daleko idące skutki dla strony, gdyż w jego wyniku strona świadczenia emerytalnego nie otrzymuje. Trudno więc wymagać od strony, aby ta zawiesiła prawo do świadczenia niejako z "góry" w sytuacji gdy nie ma pewności, że otrzyma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Prowadzenie postępowania w sposób zgodny z art. 8 i art. 9 k.p.a. wymaga, aby organ przed wydaniem decyzji w trybie art. 79a § 1 k.p.a. poinformował stronę po pierwsze, że z powodu przyznanego prawa do emerytury, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz po drugie, że strona w celu wyeliminowania tej przeszkody powinna przedstawić decyzję o zawieszeniu prawa do emerytury. Organy wbrew treści tych przepisów nie przedstawiły skarżącej przed wydaniem negatywnej dla niej decyzji swojego wiążącego stanowiska co do tego, że w celu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego strona powinna przedstawić decyzję o zawieszeniu emerytury, czym w ocenie Sądu naruszono art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do wypłaty różnicy pomiędzy wysokością świadczenia emerytalnego a świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko co do tego, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej – tj. w wysokości stanowiącej różnicę między ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczenia emerytalnego netto - naruszałoby treść art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla samego opiekuna. Powodowałaby bowiem istotne trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia kompensowanego bieżącą wysokością uzyskiwanego świadczenia emerytalnego, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe, nie wspominając już o ewentualności waloryzacji wysokości emerytury/renty i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe stanowisko zaprezentowano w wyrokach: WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 808/19, z 23 stycznia 2020r., o sygn. IV SA/Po 824/19 oraz z 16 stycznia 2020 r. o sygn. IV SA/Po 982/19, dostępne w LEX oraz CBOSA. Wyrażone tam poglądy Sąd w całości podziela. Sąd staje bowiem na stanowisko, że drogą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania emerytury jest zawieszenie tego ostatniego uprawnienia (tak: prawomocne wyroki WSA w Rzeszowie: z 26 kwietnia 2021r., II SA/Rz 36/21; z 6 października 2020r., II SA/Rz 649/20, z 29 września 2020r., II SA/Rz 556/20; z 22 września 2020r., II SA/Rz 597/20; z 8 września 2020r. II SA/Rz 447/20; z 20 lutego 2020r., II SA/Rz 1265/19, http://orzeczenia.nsa,gov.pl). Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Sąd tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądził kwotę w wysokości 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).