II SAB/Gd 81/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Kierownika Miejskiego Zarządu Portu w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Kierownika Miejskiego Zarządu Portu do rozpoznania wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej, 2. stwierdza, że Kierownik Miejskiego Zarządu Portu dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność, której dopuścił się Kierownik Miejskiego Zarządu Portu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Kierownika Miejskiego Zarządu Portu na rzecz skarżącego R. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Kierownika A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 19 kwietnia 2021 r., wysłanym pocztą elektroniczną, R. M. wystąpił na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej do A. o udzielenie następujących informacji: 1) na jakiej podstawie prawnej wydane zostało Zarządzenie nr [..] Kierownika A. z dnia 17 lutego 2017 r. w sprawie Ogólnych warunków umów oraz cen usług portowych? 2) kto z imienia i nazwiska podpisał jako Kierownik powyższe zarządzenie? 3) na jakiej podstawie, kto i kiedy ustanowił Regulamin [..]? Czy ten Regulamin nadal obowiązuje? W skardze z 10 maja 2021 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniona na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na nierealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 19 kwietnia 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że 19 kwietnia 2021 r. o godzinie 17:03 wysłał drogą elektroniczną na adres e-mailowy podany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej A. zapytanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. A. nie używa skrzynki e-puap, stąd decyzja o skierowaniu zapytania drogą elektroniczną na wskazany adres poczty elektronicznej. Do dnia złożenia skargi nie została udzielona odpowiedź. W odpowiedzi na skargę z 24 czerwca 2021 r. Kierownik A. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a w przypadku uznania, że doszło do bezczynności wniesiono o stwierdzenie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że potwierdza stan przedstawiony przez skarżącego wyłącznie w zakresie przytoczonych zdarzeń oraz że po wniesieniu skargi, tj. dnia 11 czerwca 2021 r. została udzielona odpowiedź na złożony przez wnioskodawcę wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Organ wskazał, że przyczyny opóźnienia były niezawinione i miały związek z epidemią COVID-19. W pierwszej kolejności wskazano, że jednostka organizacyjna Gminy jaką jest A. do 16 kwietnia 2021 r. (19 kwietnia 2021 r. był pierwszym dniem pracy w normalnym trybie) pracowała w trybie tzw. rotacyjnym, co przełożyło się na istnienie zaległości w zakresie spraw, które mogą być załatwione wyłącznie w siedzibie jednostki, a nie w trybie zdalnym. Jednocześnie fakt, że korespondencja mailowa została skierowana po godzinach funkcjonowania jednostki, tj. o godzinie 17:03 oraz to, iż wniosek ten trafił do folderu "spam" sprawiło, że wniosek został odczytany ze znacznym opóźnieniem. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że w związku z sytuacją utrudnione i ograniczone było funkcjonowanie m.in. jednostek samorządu terytorialnego, które wykonywały też zadania związane z przeciwdziałaniem COVID-19. Nie można zatem przyjąć, że organ w sposób dowolny uchybił terminowi na udzielenie informacji publicznej. Mając na względzie wyżej przytoczoną argumentację i w razie uznania przez sąd, że doszło do bezczynności, zdaniem organu nie można uznać jej za rażącą. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie orzeczenia o bezczynności. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej jako u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości sądu, że Kierownik A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 491) o formie prawno-organizacyjnej zarządzania portami niemającymi podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej [tj. zgodnie z art. 2 pkt 3 tej ustawy innymi niż porty morskie w Gdańsku, Gdyni, Szczecinie i Świnoujściu – przyp. sądu], oraz przystaniami morskimi decyduje gmina, w granicach której położona jest większa część nieruchomości gruntowych, z wyłączeniem grantów pokrytych wodami, znajdujących się w granicach portu lub przystani morskiej. Natomiast w przypadku niepowołania podmiotu zarządzającego w trybie art. 23 ust. 1 ww. ustawy zadania i uprawnienia podmiotu zarządzającego wykonuje gmina, w granicach której położona jest większa część nieruchomości gruntowych, z wyłączeniem grantów pokrytych wodami, znajdujących się w granicach portu lub przystani morskiej (art. 25 ust. 1 tej ustawy). A. został utworzony na mocy uchwały nr XXIV/133/08 Rady Miasta z dnia 24 lipca 2008 r., zmienionej uchwałą nr XXXIII/197/2009 z dnia 25 marca 2009 r. W myśl wskazanej uchwały A. stanowi jednostkę budżetową Gminy Miasta (§ 1), jest wyposażony w mienie stanowiące własność tej Gminy (§ 2), a przedmiotem jego działalności jest eksploatacja i zarządzanie miejską infrastrukturą portową (§ 3). Zgodnie z § 5 statutu A. (będącego załącznikiem nr 2 do ww. uchwały) celem działalności Zarządu jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy Miasta oraz użytkowników portu poprzez utrzymanie miejskich obiektów portowych i urządzeń użyteczności publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe, Kierownik A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Powyższe nie oznacza niewątpliwie, że każda informacja i każdy dokument, jakimi dysponuje Kierownik A. ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W tym zakresie należy każdorazowo dokonywać oceny żądanej informacji przez pryzmat uregulowań u.d.i.p. Oceniając zaś aspekt przedmiotowy sprawy wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W niniejszej sprawie skarżący wnosił o udostępnienie informacji dotyczących podstawy prawnej Zarządzenie nr [..] w sprawie Ogólnych warunków umów oraz cen usług portowych, tego kto jako Kierownik podpisał powyższe zarządzenie z imienia i nazwiska, a także podstawy ustanowienia Regulaminu [..], podmiotu, który go ustanowił oraz tego od kiedy i czy nadal Regulamin ten obowiązuje. Żądane informacje, co nie jest kwestionowane, nie są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej oraz mają charakter publiczny, gdyż dotyczą zarządzania działalnością zarządu portu, będącego jednostką budżetową gminy, a związane są z podstawą prawną jego działania. A zatem wobec wpływu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek jego rozpatrzenia stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy Kierownik A., do którego skierowano taki wniosek powinien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Wobec powyższego bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, przypomnieć należy, że Kierownik A., tj. podmiot zobowiązany, w ustawowym terminie nie podjął w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania. Pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia do sądu skargi z 10 maja 2021 r. Konstatacja powyższa nie jest przedmiotem sporu, tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę z 24 czerwca 2021 r. organ potwierdził, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego dopiero 11 czerwca 2021 r. W konsekwencji, sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organ odpowiedział na wniosek, załatwiając go poprzez udzielenie żądanej informacji. Skoro zatem przed rozpoznaniem skargi organ załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (odpowiedział zwykłym pismem), to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2021 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. Jednakże podkreślić należy, że udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Dlatego też sąd uznał, że Kierownik A. jako podmiot zobowiązany, dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2021 r., gdyż do dnia wniesienia skargi organ ten nie udostępnił żądanej informacji, jak również nie powiadomił w żaden sposób o powodach opóźnienia oraz terminie w jakim udostępni informację skarżącemu. Jak już wskazano powyżej, dopiero wniesienie skargi do sądu spowodowało reakcję organu, który to już po upływie ponad miesiąca od wpływu wniosku rozpatrzył go udzielając odpowiedzi na żądane informację. Wobec tego, na podstawie art. 149 § pkt 3 p.p.s.a. sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez sąd, wyrażono w doktrynie (tak: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy jednakże do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że organ udzielił pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącego po przekazaniu mu przez sąd skargi na bezczynność. Natomiast odnosząc się do podanych przez organ powodów opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi, tj. umiejscowienia wniosku skarżącego w folderze spam czy kłopotach organizacyjnych w związku z epidemią COVID-19 sąd wyjaśnia, że co prawda wskazane argumenty nie stanowią usprawiedliwienia dla braku rozpatrzenia wniosku, gdyż zarówno odpowiednie ustawienie filtrów antyspamowych, jak i właściwa organizacja pracy jednostki są obowiązkiem organu, jednakże nie można ich uznać za "złą wolę" organu. A zatem w ocenie sądu, opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Dokonując zatem oceny w zakresie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa sąd doszedł do wniosku, że bezczynność w tym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł także w pkt 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Na marginesie wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy skarga wpłynęła do organu 28 maja 2021 r., a zatem stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p. skargę na bezczynność organu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę przekazuje się do sądu w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W konsekwencji, organ powinien był przesłać skargę najpóźniej do 12 czerwca 2021 r. Dzień ten przypadał jednak w sobotę, a zatem stosownie do art. 83 § 2 p.p.s.a. ww. termin upłynął 14 czerwca 2021 r. Tymczasem organ nadał skargę do sądu w dniu 25 czerwca 2021 r., a więc z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.