I GSK 435/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 799/20 w sprawie ze skargi C. N. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 799/20 oddalił skargę C. N. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w związku z powstaniem szkód w gospodarstwie rolnym w 2019 r. C. N. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a) § 13v ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2019 r., poz. 477 ze zm.) poprzez odmowę udzielenia pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, podczas gdy skarżący spełnił warunki udzielenia mu pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, nie wykazano by protokół do spraw szacowania szkód został sporządzony w sposób wadliwy oraz w sposób niezasadny przyjęto, iż na działkach objętych wnioskiem zjawisko suszy nie wystąpiło; b) § 13v ust. 5 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. poprzez odmowę udzielenia pomocy finansowej, podczas gdy skarżący spełnił warunki udzielenia mu pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2002 r. nr 153 poz.1270 ze zm.) poprzez nie wzięcie pod uwagę naruszenia przez organ administracyjny art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie, 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 7b, 77 i 80 oraz 84 k.p.a. poprzez niedokonanie przez WSA prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego, a w konsekwencji przyjęcie, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i nie naruszył przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia: a) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia w toku postępowania wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. okoliczności czy wystąpiła susza na działkach wskazanych przez skarżącego w trakcie szacowania szkód, a w konsekwencji uznania uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej na działkach na których wystąpiło zjawisko suszy - przy całkowitym braku poszanowania przez organ administracji interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego, b) art. 7b k.p.a. poprzez niepodjęcie współpracy z komisją do spraw szacowania szkód celem usunięcia nieprawidłowości co do stwierdzenia wystąpienia zjawiska suszy na niektórych działkach, podczas, gdy organ w rozpoznawanej sprawie taką współpracę zobowiązany był podjąć, celem wyjaśnienia ewentualnych rozbieżności oraz pojawiających się w ocenie organu wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia protokołu szacowania szkód na poszczególnych działkach skarżącego. c) art. 77 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy, którego prawidłowe zgromadzenie było możliwe i doprowadziłoby do rozstrzygnięcia odmiennego, przyznającego skarżącemu pomoc finansową w związku z wystąpieniem zjawiska suszy w jego gospodarstwie, co najmniej w określonej części; d) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w efekcie odmowę przyznania pomocy na wszystkich działkach należących do skarżącego oraz uznania za niewiarygodny protokół komisji do spraw szacowania szkód w całości, podczas, gdy: - organ ARiMR winien przyznać bez zbędnej zwłoki ww. pomoc producentowi rolnemu, co do powierzchni działek na których wystąpiła susza, - z całokształtu materiału dowodowego organ powinien ocenić czy udowodniona została konkretna okoliczność, w związku z czym organ powinien uznać ewentualnie za nieudowodnioną okoliczność wystąpienia suszy na konkretnych działkach i tylko w tym zakresie weryfikować ewentualne wątpliwości co do prawidłowości treści i wniosków zawartych w sporządzonym protokole z szacowania szkód. W pozostałym zakresie co do działek skarżącego, na których susza bezsprzecznie wystąpiła - a zatem na tych co do których protokół z szacowania znajduje potwierdzenie w bilansie wodno- klimatycznym opublikowanym przez IUNG - pomoc skarżącemu winien przyznać, e) art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego pomimo, iż w sprawie zachodziła konieczność zweryfikowania sprzecznych okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, do zweryfikowania których potrzebna była wiedza specjalistyczna. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy i rozpoznanie sprawy pod nieobecność strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to oczywiście dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, gdyż odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które okazały się niezasadne. Zgodnie z § 13v ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z 2015 r. w 2019 i 2020 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy; 3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. Z kolei zgodnie z § 13v ust. 5 rozporządzenia z 2015 r. wniosek, o którym mowa w ust. 4, zawiera: 1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres producenta rolnego ubiegającego się o pomoc; 2) numer identyfikacyjny producenta rolnego ubiegającego się o pomoc nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 3) numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających obywatelstwa polskiego - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość. Z § 13v ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z 2015 r. wynika, że przepisy dotyczące pomocy finansowej za szkody wyrządzone przez suszę odwołują się wprost do regulacji zawartych w ustawie o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie definicja "suszy" zawarta w art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, z której wynika, że pojęcie to oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb. Co istotne, w myśl ust. 5 ww. artykułu - minister właściwy do spraw rolnictwa ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy. Powyższe prowadzi do wniosku, że dla ustalenia, czy doszło do suszy określonej w art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, miarodajne są jedynie dane ww. Instytutu. Nie ma natomiast żadnej wartości dowodowej w tej sprawie stwierdzenie suszy w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie. Powyższe nie oznacza, że wskazy protokół był wadliwy. Stwierdzona w ww. protokole susza nie odpowiadała pojęciu suszy w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. W związku z powyższym należy dojść do wniosku o niezasadności zarzutów ujętych w punkcie I lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej. Przechodząc do zarzutów natury procesowej warto zasygnalizować, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie. Zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie wykładnia § 13v ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z 2015 r. związana z odwołaniem się do definicji pojęcia "suszy" zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich prowadzi wprost do wniosku o niezasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 6, 7, 7b, 77 i 80 oraz 84 k.p.a. To właśnie poprzez odwołanie się do prawnie zdefiniowanej definicji "suszy" na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich organy administracyjne i Sąd I instancji działały na podstawie i w granicach prawa. W zaistniałym stanie faktycznym to oparcie się na stwierdzeniu suszy w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie stanowiłoby naruszenie ww. regulacji prawnych. Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 84 k.p.a., gdyż w sprawie, ze względu na konstrukcję prawną zawartą w § 13v ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z 2015 r., nie był konieczny udział biegłego. Już tylko na marginesie należy wskazać, że w sprawie tej nie doszło do odrzucenia jako dowodu dokumentu urzędowego w postaci protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie. To z przepisów prawa wynika bowiem znaczenie pojęcia "susza" i to prawodawca zdecydował się na to, że z suszą mamy do czynienia w sytuacji opisanej w art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Skoro zaś w realiach tej sprawy susza w rozumieniu ww. regulacji nie wystąpiła, to jedynym zgodnym z prawem działaniem organu było przyjęcie, że susza na działkach wykazanych przez wnioskodawcę nie wystąpiła. Zatem w tym przypadku to prawodawca zdecydował w jaki sposób należy dowodzić o istnieniu suszy, co oznacza, że nawiązał tu do tzw. legalnej teorii dowodów. Nie stanowi to zatem naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji niezasadne również okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.