II SA/Wa 238/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania polecenia usunięcia uchybienia w zakresie treści arkusza organizacji szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy Jordanów reprezentowanej przez Wójta Gminy [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku– działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z 8 ust. 15 oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo Oświatowe (Dz. U. Z 2020 roku, poz. 910, zwanej dalej "Prawo oświatowe"), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] zwanego dalej "Skarżącym" na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2020 roku (znak: [...]) Minister Edukacji utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: Dnia [...] września 2020 roku [...] Kurator Oświaty wydał decyzję polecającą Gminie [...], jako organowi prowadzącemu, usunięcie uchybienia polegającego na wydaniu wiążących wytycznych w zakresie treści arkusza organizacji szkoły dla dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w T., dalej jako "Szkoła", na rok szkolny 2020/2021, które miały charakter wiążący i władczy, co narusza przepis art. 10 pkt 1 w zw. z art. 110 ustawy Prawo oświatowe w ten sposób, że wkracza w wyłączne kompetencje dyrektora szkoły. Usunięcie tego uchybienia winno polegać na wycofaniu zaleceń do projektu arkusza organizacji Szkoły na rok szkolny 2020/2021 i zaprzestaniu praktyki wkraczania w kompetencje dyrektora szkoły w zakresie sporządzania arkusza organizacji szkoły. Powyższe uchybienie należało usunąć w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. [...] Kurator Oświaty ustalił, że Gmina [...] jako organ prowadzący Szkołę w drodze polecenia nakazała połączyć dwie klasy piąte w jeden oddział klasy szóstej, co zdaniem organu w sposób istotny naruszały art. 10 oraz art. 57 Prawa oświatowego. Organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę zależy zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej. Organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W zakresie wymienionym w art. 57 ust. 1 Prawa oświatowego nadzorowi podlega w szczególności m.in. przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów czy też przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Mając to uwadze, organ prowadzący nie był legitymowany do ustalenia przedmiotowych wytycznych w zakresie opracowywania arkuszy organizacyjnych i łączenia oddziałów w Szkole, gdyż jest to wyłączna kompetencja dyrektora. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w całości. Względnie, wobec zgłoszonych naruszeń organu związanych z przebiegiem postępowania administracyjnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Minister Edukacji i Nauki, zwany dalej "Organem" decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Kuratora Oświaty. Wskazał, iż Skarżący jako organ prowadzący szkołę, w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym określił zalecenia skierowane do dyrektora Szkoły, które ten miał uwzględnić podczas przygotowywania arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021. Zgodnie z art. 110 Prawa oświatowego arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, natomiast organ prowadzący zatwierdza arkusz organizacji po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Ustawodawca wskazał dyrektora szkoły jako osobę odpowiedzialną a jego przygotowanie pod względem merytorycznym, finansowym, organizacyjnym i administracyjnym. Organ uznał, iż wydane przez Skarżącego zalecenia, które należało wprowadzić do przygotowywanego projektu arkusza organizacji na rok szkolny 2020/2021 miały charakter władczy i wiążący. Przedmiotowe zalecenia, przekazane podczas wideokonferencji, określały obowiązki adresata – dyrektora Szkoły. Zalecenia te rozstrzygały o określonych obowiązkach ich adresata, a ich treść daje podstawę do uznania, że są zobowiązujące dla Dyrektora. Organ nie podzielił poglądu Skarżącego, że przedmiotowe zalecenia nie pozostawały wiążącymi wytycznymi, a stanowiły jedynie wyraz współdziałania między dyrektorem Szkoły a Skarżącym. Organ powyższe ustalenia oparł m.in. na wynikach kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2020 roku, podczas której dyrektor Szkoły miał oświadczyć "łączenie obecnych klas Va i Vb zostało zaplanowane na wyraźne ustne polecenie Wójta Gminy [...], wydane podczas indywidualnego spotkania online" oraz "W dniu [...] kwietnia 2020 roku rodzice uczniów klas Va i Vb skierowali do Wójta Gminy [...] pismo z prośbą o umożliwienie kontynuacji ich dzieciom edukacji w dwóch odrębnych klasach. W dniu [...] maja 2020 roku Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi rodzicom uzasadniając swoją decyzję rosnącymi kosztami utrzymania szkoły". Także w mailu dyrektora Szkoły, adresowanym do starszego wizytatora [...] Kuratorium Oświaty Delegatura w W., podana została informacja "Organ prowadzący wydał polecenie dotyczące kwestii łączenia klas w formie ustnej (przy obecności kierownika GOASiP w J.)". Analizując powyższe Organ doszedł do przekonania, że przedmiotowe decyzje są rozstrzygnięciem Skarżącego, który w sposób władczy określił prawa jego adresata. Organ podkreślił przy tym, że żaden przepis nie jest podstawą legitymizowania działania Skarżącego. Organ za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jego dowolną ocenę oraz przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, wskazując, że [...] Kurator Oświaty przeprowadził postępowanie niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, gdyż posiadał informacje zawarte w Protokole kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2020 roku w zakresie organizacji pracy Szkoły. Znalazło to odzwierciedlenie w korespondencji [...] Kuratora Oświaty skierowanej do dyrektora Szkoły (pismo z dnia [...] lipca 2020 roku) oraz odpowiedzi dyrektora Szkoły (pisma z dnia [...] sierpnia 2020 roku), a w konsekwencji także w piśmie Kuratora Oświaty do Skarżącego (pismo z dnia [...] września 2020 roku). Skargę na decyzję Organu z dnia [...] listopada 2020 roku wniósł Skarżący zarzucając: - naruszenie art. 7, 8, 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie: niewyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę oraz przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Organ, iż skarżący dopuścił się naruszenia art. 10 pkt 1 w zw. z art. 110 Prawa Oświatowego, podczas gdy analiza stanu faktycznego zaistniałego w sprawie oraz obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do przyjęcia powyższych ustaleń; - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., które miało miejsce poprzez równoczesne (w treści jednego pisma) poinformowanie Skarżącego przez organ o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej, co pozwala stwierdzić, iż organ pominął etap postępowania dowodowego, przeprowadzając postępowanie administracyjne z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 k.p.a. oraz jednocześnie uniemożliwił Skarżącemu czynny udział w każdej fazie postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 107 § 3 pkt 6 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez Organ w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w treści odwołania oraz brak wyjaśnienia dlaczego stanowisko Skarżącego zostało uznane za bezzasadne, a także przez skonstruowanie uzasadnienia decyzji, które sprowadza się w przeważającej mierze do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, nie odnosząc się do stawianych rozstrzygnięciu organu I instancji zarzutów, co w konsekwencji znacząca utrudnia dokonanie kontroli zapadłej w sprawie decyzji; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, obarczonej tymi samymi wadami, co decyzja zaskarżona, a naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego przemawiały za uchyleniem decyzji organu I instancji w całości; - naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo że zapadłe rozstrzygnięcie pozostaje nieprecyzyjne oraz wysoce ogólne, a co za tym idzie daje podstawy do uznania, że decyzja organu I instancji pozostawała niemożliwa do wykonania już na dzień jej wydania, co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., na skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, aktualnie oba wydane w sprawie rozstrzygnięcia obarczone są przedmiotową wadą; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 1 w zw. z art. 58 Prawa oświatowego w zw. z art. 44 ust 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż Skarżący nie był uprawniony do reakcji na treść arkusza organizacji Szkoły na rok szkolny 2020/2021, w sytuacji gdy Skarżący pozostaje zobowiązany do sprawowania nadzoru nad prawidłowością dysponowania przyznanymi Szkole środkami z budżetu, a ilość klas zorganizowanych w roku szkolnym bezpośrednio wpływa na wysokość wydatków związanych z utrzymaniem Szkoły; -naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż Skarżący uchybił dyspozycjom ww. regulacji, podczas gdy działania Skarżącego pozostawały w zgodzie z wyszczególnionym w art. 10 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego zadaniem organu prowadzącego polegającym na zapewnieniu warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; - naruszenie prawa materialnego art.10 ust.1 pkt 6 Prawa oświatowego w zw. z art. 25 ust. 2, ustawy o pracownikach samorządowych poprzez pomnięcie przez organy obu instancji, że Wójt pozostaje bezpośrednim przełożonym dyrektora szkoły, a zatem może kierowac do niego polecenia, a dyrektor szkoły, jako pracownik samorządowy, gdy uznaje polecenie za sprzeczne z prawem, zobowiązany jest do podjęcia działań, określonych w art.25 ust.2 ustawy o pracownikach samorządowych, podjęcia których to działań nie wykazano w toku niniejszego postępowania, a co za tym idzie działania Wójta Gminy [...] nie zostały uznane przez dyrektora szkoły za polecenie lub nie zostały uznane za sprzeczne z prawem; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w całości w mocy decyzji [...] Kuratora Oświaty, w której to polecono Skarżącemu usunięcie uchybień, mimo braku zaistnienia przesłanki umożliwiającej wydanie tego typu decyzji, tj. braku prowadzenia przez Skarżącego działalności z naruszeniem przepisów Prawa oświatowego, ustawy o systemie oświaty, jak również rozporządzeń wydanych na podstawie ww. ustaw. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., a także rozważenie uchylenia w całości decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2020 roku, znak: [...]. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł również o zasądzenie od Organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż postępowanie administracyjne zarówno przed organem I instancji jak i II instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem regulacji zawartych w k.p.a. Działania [...] Kuratora Oświaty pozostawały niewłaściwe już od etapu zawiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie, bowiem zupełnie pomijały postępowanie dowodowe, a organ rozstrzygnięcie wydał wyłącznie na podstawie dokumentów, jakie zgromadził przed wszczęciem postępowania. W ocenie Skarżącego pozbawiło go to możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Błąd ten powielił również Organ rozpoznający odwołanie, który nie poczynił dodatkowych ustaleń ani uzupełnień. Skarżący wskazał, iż nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia. W treści skargi podniesiono również, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ nie odniósł się w należyty sposób do podniesionych zarzutów, stwierdzając jedynie, że są one nieuzasadnione. W ocenie Skarżącego, wykonanie zobowiązania zawartego w treści decyzji pozostaje niemożliwe do wyegzekwowania, bowiem nie znajduje on sposobu na wycofanie wytycznych, które według przyjętego w decyzjach organów obu instancji, zostały zgłoszone w toku konferencji on-line. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno organ I, jak i organ II instancji, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, nie gromadząc kompletnego materiału dowodowego i nie wyjaśniając istoty sprawy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia i oceny, czy Skarżący wydał dyrektorowi Szkoły wytyczne dotyczące sposobu sporządzania i treści arkusza organizacji Szkoły na rok 2020/2021 o charakterze wiążącym i władczym. Należy zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Pomimo zgłaszanych przez Skarżącego zastrzeżeń co do charakteru przekazywanych przez niego dyrektorowi Szkoły informacji, organy nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego w sprawie i nie ustaliły czy w ogóle, a jeżeli tak, to jakiego rodzaju polecenie wydał Skarżący na konferencji online oraz czy miało ono charakter władczy i wiążący. Skarżący konsekwentnie podnosił, również na rozprawie w dniu [...].10.2021 r., że nie wydawał wiążących wytycznych Dyrektorowi szkoły. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie został zatem ustalony wyczerpująco stan faktyczny. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy powinny wyjaśnić wątpliwości w zakresie, czy w ogóle zostały wydane wytyczne, a jeżeli tak, czy miały one charakter wiążący. Brak ustaleń faktycznych w tym zakresie obligował Sąd do wyeliminowania obu decyzji z porządku prawnego, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art.200 i 205 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 1) lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 265) Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby rozstrzygnięcie merytoryczne poprzedzić zebraniem kompletnego materiału dowodowego, w sposób nienaruszający dyspozycji art. 77 § 1 K.p.a. oraz do sporządzenia uzasadnienia spełniającego wymogi, opisane w art. 107 § 3 K.p.a.