II OSK 311/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 848/20 w sprawie ze skargi S. T. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie akt administracyjnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 848/20 oddalił skargę S. T. (dalej skarżący) na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie akt administracyjnych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie nie wydania postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy dotyczącej postępowania prowadzonego pod sygn. [...] w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze zarzucono naruszenie art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez brak wydania rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia dokumentacji w formie przewidzianej prawem. Wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu postanowienia określonego w art. 74 § 2 k.p.a., o zobowiązanie Wojewody do wydania postanowienia w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia akt organowi, oraz orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 16 maja 2019 r. cudzoziemiec wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na pracę. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda odmówił wnioskowanego zezwolenia. W dniu 2 czerwca 2020 r. do organu wpłynęło odwołanie od ww. decyzji. Następnie pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. organ przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu 12 czerwca 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego zawierające prośbę o wgląd w akta sprawy. Pismem z dnia 2 lipca 2020 r. organ poinformował pełnomocnika, że akta sprawy znajdują się w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców, gdzie zostały przekazane w związku ze złożonym odwołaniem oraz poinformował o przekazaniu wniosku o przegląd akt sprawy do organu II instancji. W dniu 13 lipca 2020 r. do organu wpłynęło pismo zatytułowane ponaglenie, a następnie w dniu 31 lipca 2020 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie wyjaśnił, że skarżący złożył dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie "wglądu do akt sprawy w postępowaniu dotyczącym udzielenia S. T. zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej", które zostały rozpoznane przez Sąd na jednym posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r.: jedna skarga dotyczyła bezczynności Wojewody Mazowieckiego, druga bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Sprawa dotycząca bezczynności Szefa Urzędu została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wa 990/20. Sąd wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 990/20 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wgląd do akt sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku strony (pkt 2 wyroku). W pkt 3 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w pkt 4 zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, w tym koszty zastępstwa procesowego. Zdaniem Sądu Wojewoda nie mógł udostępnić akt sprawy z uwagi na to, że w dniu wniesienia wniosku tj. 12 czerwca 2020 r. zostały one wraz z odwołaniem przesłane do organu odwoławczego. Pismem z dnia 2 lipca 2020 r. Wojewoda poinformował pełnomocnika, że akta sprawy znajdują się w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców, gdzie zostały przekazane w związku ze złożonym odwołaniem. Natomiast wniosek skarżącego z dnia 29 maja 2020 r. (wpływ do organu w dniu 2 czerwca 2020 r.) dołączony do odwołania został także przekazany organowi odwoławczemu wraz z całą dokumentacją. Sąd mając na uwadze okoliczności sprawy i uwzględniając wyrok WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 990/20 do przyczyn niezależnych od organu zaliczył brak akt sprawy, które zostały przekazane do organu odwoławczego, a w związku z tym nie było potrzeby wydawania rozstrzygnięcia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Okoliczności faktyczne sprawy spowodowały, że Wojewoda w ogóle nie rozpatrywał wniosku merytorycznie. Sąd stwierdził, że w istocie doszło do spełnienia żądania skarżącego, czyli możliwości wglądu do akt postępowania. W konkluzji Sąd uznał, że wobec spełnienia żądania skarżącego poprzez uwzględnienie skargi w przedmiocie wniosku o wgląd do akt w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 990/20 zobowiązywanie również Wojewody w przedmiotowej sprawie z uwagi na zasady ekonomiki procesowej jest niecelowe, zwłaszcza gdy akta zostały faktycznie przekazane organowi II instancji, który Sąd zobowiązał do załatwienia wniosku. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez oddalenie wniesionej skargi pomimo, że w dniu wpływu wniosku o udostępnienie akt sprawy, tj. 2 czerwca 2020 r., Wojewoda Mazowiecki dysponował przedmiotowymi aktami, ponieważ przekazał je do organu drugiej instancji dopiero przy piśmie z dnia 12 czerwca 2020 r., a co za tym idzie, jako dysponent akt był zobowiązany do ich udostępnienia, - art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, polegające na błędnym ustaleniu, że w dniu wpływu wniosku o wgląd do akt Wojewoda Mazowiecki nie dysponował przedmiotowymi aktami, podczas gdy w rzeczywistości akta te zostały przekazane do organu drugiej instancji dopiero po kilkunastu dniach od wpływu wniosku, - art. 74 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że fakt niedysponowana aktami sprawy zwalnia organ od obowiązku rozpoznania wniosku strony w formie przewidzianej prawem, tj. w formie postanowienia, podczas gdy fakt nieposiadania akt mógł co najwyżej stanowić podstawę do wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy, którego w realiach niniejszej sprawy organ nie wydał. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie akt sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie miesiąca od daty zwrotu akt sprawy oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jak również kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. pełnomocnik złożył oświadczenie, że skarżący zrzeka się uprawnienia do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Wprawdzie zasadnie skarżący kasacyjnie zauważył, że Sąd I instancji błędnie przywołał okoliczności stanu faktycznego sprawy, co do braku posiadania akt postępowania przez Wojewodę w chwili wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o ich udostępnienie. Należy bowiem zauważyć, że pisemny wniosek pełnomocnika skarżącego o udostępnienie akt sprawy został doręczony do organu w dniu 2 czerwca 2020 r., natomiast w dniu 12 czerwca 2020 r. wpłynęło do organu kolejne pismo skarżącego wnoszącego o wyznaczenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy oraz informujące organ, że internetowy kalendarz wizyt obsługiwany przez MUW nie działa. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sam fakt, że w chwili wpłynięcia wniosku do organu akta sprawy tam się znajdowały, nie świadczy jeszcze o tym, że organ pozostawał w sprawie wniosku strony bezczynny. Należy bowiem zauważyć, że dzień po złożeniu wniosku o udostępnienie akt, pełnomocnik strony wniósł również odwołanie od decyzji wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego, które do organu wpłynęło w tym samym dniu co wniosek strony tj. w dniu 2 czerwca 2020 r. W tej sytuacji zasadnie Wojewoda Mazowiecki mając na uwadze treść art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132, przystąpił do wykonania wynikającego z powołanego przepisu obowiązku i akta w dniu 12 czerwca 2020 r. przekazał wraz z odwołaniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, informując jednocześnie stronę, że wniosek strony oraz akta zostały przekazane do organu odwoławczego, gdzie może się z nimi zapoznać. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynnością jest nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1987/18, LEX nr 2573552). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3864/19, LEX nr 3041173). Przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma ona na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Należy jednak zauważyć, że przepisy prawa nie przewidują konkretnego terminu dla załatwienia wniosku strony o udostępnienia akt sprawy. Z całą pewnością nie znajdują tu zastosowania również terminy określone w art. 35 k.p.a., bowiem przepis ten określa jedynie terminy do załatwienia sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, to jest rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Natomiast sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Kwestia udostępnienia akt jest czynnością wpadkową o charakterze technicznym, podejmowaną przez organ w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Dlatego też nie mogą w niej znaleźć zastosowania określone kodeksowo terminy, a co za tym idzie organ nie mógł ich przekroczyć. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnych terminów dla załatwienia wniosku strony o udostępnienie akt, stąd zastosowanie tu znajduje ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 958/21). Stąd też zasadnie w sytuacji gdy do organu jednocześnie wpłynęło odwołanie oraz wniosek strony o udostępnienie akt, w pierwszej kolejności organ zadbał o przekazanie w terminie określonym w art. 133 k.p.a. akt wraz z odwołaniem do organu wyższej instancji, a następnie w celu zapewnienia stronie dostępu do akt postępowania, wskazał miejsce gdzie akta te aktualnie się znajdują. Takie działanie organu uznać należy za racjonalne i znajdujące uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. W tej sytuacji brak było podstaw do przypisania Wojewodzie Mazowieckiemu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony o udostępnienie akt, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok przedstawia stan faktyczny sprawy i zawiera akceptujące ten stan faktyczny stanowisko, co wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej pozwala na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Nadto sam art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter czysto formalny, wyrażający się we wskazaniu co powinno zawierać uzasadnienia wydanego orzeczenia. Zarzucany, jako naruszony, nie może służyć merytorycznemu zwalczaniu stanowiska Sądu I instancji. Tym samym niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną tego Sądu wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do kolejnego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 74 § 2 k.p.a., pomijając jego wadliwą konstrukcję, polegającą na braku wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie zawsze organ ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie, wyłącznie stwierdzenie przez organ istnienia przeszkód prawnych zmusza do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Jeżeli natomiast organ nie ma możliwości faktycznej udostępnienia akt sprawy, bo tak jak w niniejszej sprawie zostały one przekazane wraz z odwołaniem strony do organu wyższej instancji, to jest to przeszkoda natury technicznej i wówczas nie ma podstaw do wydania w tej mierze postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Nie było bowiem intencją organu uniemożliwienie stronie dostępu do akt z przyczyn wymienionych w treści art. 74 § 1 k.p.a., co oczywiście skutkowałoby tym, że organ zobowiązany byłby do wydania takiego postanowienia. Przeszkodę prawną do udostępnienia akt stanowiłby również brak przymiotu strony postępowania po stronie podmiotu występującego z wnioskiem o udostępnienie akt, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zatem tylko wtedy, gdy organ odmawia stronie dostępu do akt, jest zobowiązany wydać w tym zakresie postanowienie, wskazując przyczynę takiej odmowy oraz jej podstawę prawną, tak aby strona mogła dochodzić swych praw poprzez wniesienie zażalenia a następnie skargi do sądu administracyjnego, co niewątpliwe ma na celu poddanie kontroli rozstrzygnięć organów administracji odmawiających stronie dostępu do akt postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.