IV SA/Wr 341/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Kopalni [...]"[...]" sp. z o.o. w O. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. stwierdził, że odwołanie Kopalni [...] "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: strona skarżąca, strona odwołująca) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], stwierdzającej u S. S. chorobę zawodową - pylicę płuc: pylica krzemowa – zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia Zaskarżone postanowienie zapadało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. stwierdził u S. S. chorobę zawodową — pylicę płuc: pylica krzemowa, wymienioną w poz. 3 pkt 1 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Powyższa decyzja została doręczona stronie skarżącej jako pracodawcy w dniu [...] maja 2019 r., albowiem taka data widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej pod podpisem odbierającego oraz obok podpisu doręczającego. W treści decyzji prawidłowo pouczono stronę o trybie i terminie złożenia odwołania. Organ wskazał, że zagadnienie terminów (obliczania, przywracania) w postępowaniu administracyjnym rozstrzyga rozdział 10 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisami, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Niemniej jednak zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Przy czym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru, bądź nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 k.p.a.). Dalej organ przytoczył treść przepisu art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję ,zaś odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty jej doręczenia stronie. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że strona została prawidłowo pouczona o trybie i terminie złożenia odwołania. Wskazał na zwrotne poświadczenie odbioru decyzji przez stronę odwołującą się z dnia [...] maja 2019 r., oraz datę złożenia odwołania - pieczęć nadawczą poczty z dnia [...] maja 2019 r. , zaś termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] maja 2019 r.. Wobec powyższego, organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wskazując na utrwalone orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych , wedle którego rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem wydanie przez organ odwoławczy w takim przypadku rozstrzygnięcia oznacza weryfikację w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym) decyzji ostatecznej, czyli decyzji, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. Jak podkreślił dalej organ , każde, nawet nieznaczne przekroczenie ustawowego terminu stanowi jego uchybienie, gdyż jest to okoliczność (kategoria) obiektywna. W tym zakresie zaakcentował organ , że treść przywołanego art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania . Końcowo organ wskazał, że strona wnosząca odwołanie nie zgłaszała wniosku w trybie art. 58 § 2 k.p.a. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ani nie powoływała się w treści wniesionego odwołania na okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że opóźnienie w dokonaniu tej czynności procesowej nastąpiło bez jej winy. Co prawda strona w odwołaniu wskazuje, że decyzja została jej doręczona [...] maja 2019 r., niemniej jednak zebrana dokumentacja (zwrotne potwierdzenie odbioru, wydruk śledzenia przesyłki w systemie Poczty Polskiej) wyraźnie wskazuje, że doręczenie miało miejsce [...] maja 2019 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławie , w której strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania . Skarga oparta została na zarzucie błędu w ustaleniach faktycznych mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na przyjęciu, że odwołanie od decyzji pierwszo-instancyjnej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy z dokumentacji dotyczącej obiegu korespondencji wytworzonej przez skarżącą spółkę wynika jednoznacznie, że ustawowy termin 14 dni został dochowany. W tym zakresie skarżąca spółka nie zgodziła się z oceną organu dotyczącą daty doręczenia decyzji , wskazując, że o ile istotnie odwołanie zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] maja 2019 r., co wynika także z odcisku stempla pocztowego na dokumencie potwierdzającym nadanie przez skarżącą przesyłki listownej poleconej zawierającej odwołanie, o tyle data doręczenia decyzji organu pierwszej instancji została ustalona nietrafnie. Zgodnie bowiem z odciskiem pieczęci prezentaty przyłożonej przez sekretariat spółki do doręczonej decyzji organu pierwszej instancji, decyzja ta wpłynęła do spółki w dniu [...] maja 2019 r. Skarżąca przydaje tejże prezentacje walor wiarygodności, albowiem w spółce obowiązują procedury dotyczące obiegu korespondencji, zgodnie z którymi datownik jest przestawiany każdego dnia na bieżąco stosownie do zmiany daty, zaś korespondencja przychodząca danego dnia jest niezwłocznie oznaczana prezentatą. Wobec tego należy wykluczyć sytuację, w której różnica pomiędzy doręczeniem listu, a jego oznaczeniem prezentatą mogłaby wynosić dwa dni robocze. Stąd też skarżąca spółka przyjmuje, że decyzja organu pierwszej instancji została jej doręczona w dniu [...] maja 2019 r., co oznacza dochowanie ustawowego terminu 14 dni . W odpowiedzi na skargę D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie , podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Z kolei odnosząc się do zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze organ wskazał, że twierdzenia strony w omawianej kwestii - dodatkowo nie poparte żadnymi dowodami - są mało wiarygodne i nie są w stanie podważyć ustaleń organu opartych na dokumentacji doręczenia przedmiotowej przesyłki pochodzącej od operatora pocztowego. W tym zakresie podkreślił, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji widnieje własnoręczny podpis osoby przyjmującej przesyłkę , opatrzony wskazaniem daty [...] maja 2019 r. , opatrzony nadto pieczęcią nagłówkową Spółki. Datę [...] maja 2019 r. jako datę doręczenia przedmiotowej przesyłki wykazuje także system elektronicznego śledzenia przesyłki Poczty Polskiej S.A., z którego wydruk złożono do akt sprawy. Natomiast wewnętrzny datownik skarżącej spółki, używany przez jej pracownika na odpisach dokumentów, jest przystawiany według reguł ustalanych przez samą stronę skarżącą i może równie dobrze odzwierciedlać datę, kiedy dany pracownik zaznajomił się z przekazaną mu dokumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018, poz.2107) . Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2019 , poz. 2325 ze zm. ) zwanej dalej p.p.s.a. Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji ( postanowień) , pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że nie jest ono obarczoną wadą , skutkującą koniecznością wyeliminowania jego z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania , wydane z powołaniem się na przepis art. 134 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy ,że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Stanowi o tym art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) , w myśl którego organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania jest zobowiązany do zbadania terminowości oraz dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania, określanym w doktrynie mianem wstępnego, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to winno nastąpić wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Zauważyć należy, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jest rozstrzygnięciem kończącym wstępne postępowanie organu odwoławczego . Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające oraz wydawana jest decyzja. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zatem żeby przyjąć, że odwołanie zostało złożone w terminie, należy ustalić w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. Jeżeli bowiem doręczenie nie może być uznane za doręczenie ze skutkiem prawnym, to nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie. Trzeba też wskazać ,że to na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnego ustalenia co do daty doręczenia decyzji , jako że ta okoliczność ma wpływ na określenie terminowości wniesienia odwołania. Zatem w przypadku nie budzącego wątpliwości dowodu potwierdzającego datę odbioru przez stronę decyzji organu I instancji , organ odwoławczy zobowiązany jest okoliczność tę ustalić na jego podstawie . Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Jest to bowiem okoliczność (kategoria) obiektywna i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ nie może w takiej sytuacji przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania (wniesionego po upływie ustawowego terminu ) stanowi rażące naruszenie prawa. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ... stwierdza"). Nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania , nie ma w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego .Norma prawna wynikająca z art. 134 k.p.a. ma charakter imperatywny. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym warto przy tym zaznaczyć , że "obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne" (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi weryfikację decyzji ostatecznej, a więc takiej, która korzysta już z ochrony trwałości. Skutkiem tego jest rażące naruszenie art. 16 k.p.a. (zob. wyroki NSA : z dnia 10 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 2273/98 niepubl. , z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 330/99 niepubl. , z dnia 22 marca 2001r. sygn. akt SA/Rz 1561/99 www.nsa.gov.pl.) . Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy , że decyzję z dnia [...] maja 2019r. doręczono skarżącej spółce w dniu [...] maja 2019r. na prawidłowy adres skarżącej . Nie budzi wątpliwości ,że strona skarżąca zostało prawidłowo pouczona w decyzji pierwszo-instancyjnej o terminie i trybie wniesienia odwołania . Z adnotacji poczty na kopercie wynika bowiem ,że przesyłkę doręczono w dniu [...] maja 2019r. osobie upoważnionej do odbioru przesyłek ,co potwierdziła ona własnoręcznym podpisem i użyciem przez nią pieczęci nagłówkowej spółki . Również dołączony do akt sprawy wydruk śledzenia przesyłki (tzw. śledzenie przesyłek- Traking /emonitoring poczty polskiej ) potwierdza doręczenie decyzji w dniu [...] maja 2019r. o godz. [...] . A zatem decyzja organu I instancji została stronie – zgodnie z art. 45 k.p.a. - skutecznie doręczona . Z materiału aktowego badanej sprawy wynika ,że strona skarżąca w dniu [...] maja 2019r. sporządziła odwołanie od powyższej decyzji , które nadała w tym samym dniu za pośrednictwem Poczty Polskiej, w formie listu poleconego o numerze przesyłki( [...]) , którym przesłano odwołanie strony . Ma zatem rację organ II instancji , kiedy wywodzi ,że odwołanie wpłynęło do polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe ( tj. Dz.U. 2018 poz.2188 ) z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu, wskazanego w art. 129 § 2 K.p.a., który upłynął w dniu [...] maja 2019 r. . Z treści art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a. wynika wprost ,że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego lub złożone w polskim urzędzie konsularnym. Z punktu widzenia zachowania przez stronę terminu do wniesienia środka odwoławczego istotne znaczenie ma data wpływu przesyłki listowej zawierającej odwołanie do polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego . W tym zakresie nie ma rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1101/07 , wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. Akt II SA/G1 298/17, http://orzeczenia, nsa.gov.pl ). Reasumując powyższe , stwierdzić należy , że wobec dostatecznego wyjaśnienia przez organ odwoławczy ,okoliczności kiedy odwołanie skarżącej spółki wpłynęło do polskiej placówki pocztowej i w konsekwencji zastosowania prawidłowej wykładni art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. , zasadnie organ uznał, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Nie ma zatem racji strona skarżąca , kiedy wywodzi ,że nietrafnie ustalono datę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji . Wbrew zarzutom skargi , zamierzonego skutku prawnego nie mogą odnieść zarzuty skargi nakierowane na twierdzenie ,że zgodnie z odciskiem pieczęci prezentaty przyłożonej przez sekretariat spółki , faktycznie doręczono spółce odwołanie w dniu [...] maja 2019 r. W tym miejscu wskazać należy ,że skutek prawny doręczenia pisma jednostce organizacyjnej powstaje przez sam fakt jego odbioru przez jej pracownika, który poświadczył odbiór korespondencji własnoręcznym podpisem i pieczątką firmową. Przy czym nie jest istotne, czy pracownik miał do tego pełnomocnictwo. Nie do przyjęcia jest nałożenie na organ doręczający obowiązku sprawdzania za każdym razem, czy kwitujący odbiór przesyłki posiada formalne uprawnienia do odbioru pism. Skoro korespondencję do strony w miejscu siedziby jej firmy odbiera określona osoba, to istnieje uzasadnione domniemanie, że jest ona uprawniona do takiej czynności. Fakt, że dana osoba była czynna w siedzibie strony i posługiwała się pieczęcią strony skarżącej , przesądza o tym ,że osoba ta była uprawniona do odbioru korespondencji dla skarżącej spółki . Jeżeli zatem osoba obecna w siedzibie spółki , posługująca się pieczątką tej spółki , nie oświadczyła doręczycielowi ,że przyjmowanie korespondencji nie mieści się w jej zakresie obowiązków, to nie można czynić zarzutu ,że przesyłkę doręczono osobie nieuprawnionej . Wobec tego doręczenie jest skuteczne i następuje w dacie potwierdzenia przez tę osobę odbioru pisma , a na jej ustalenie nie ma wpływu to, czy , kiedy i komu osoba ta przekazała następnie pismo do sekretariatu danej osoby prawnej. Jest to już sprawą wewnętrznej organizacji pracy danej jednostki organizacyjnej, będącej adresatem pisma. Wymaga podkreślenia ,że prawidłowa organizacja tak istotnej kwestii jak odbiór korespondencji , stanowi obowiązek każdego podmiotu funkcjonującego w profesjonalnym obrocie gospodarczym . To kierujący jednostkami mają obowiązek podjęcia takich działań, ażeby wykluczyć możliwość odbioru przesyłek przez osoby nieuprawnione. Innymi słowy , powinnością każdej jednostki organizacyjnej jest takie zorganizowanie odbioru pism, aby przebieg korespondencji odbywał się w sposób ciągły i niezakłócony i aby czynności tej dokonywała osoba upoważniona . To właśnie ta jednostka ponosi odpowiedzialność za właściwe zorganizowanie przyjmowania pism i obiegu korespondencji , a zatem zaniedbania w tym zakresie obciążają tę jednostkę organizacyjną. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.