I SA/Wa 240/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania H. C.(1) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem H. C.(2). Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: H. C.(1) wnioskiem z [...] lutego 2020 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem H. C.(2). Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, co potwierdza zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Odział w [...] z [...] maja 2020 r. Nie zostały zatem spełnione ustawowo określone przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, że rozstrzygając sprawę ponownie, organ I instancji winien wziąć pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Organ I instancji powinien przyjąć, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Prezydent [...] decyzją z [...] października 2020 r. ponownie odmówił H. C.(1) przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna. H. C.(1) wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I jest prawidłowa. Organ odwoławczy zaznaczył, że podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane w decyzji z [...] sierpnia 2020 r., jednakże nie ma możliwości przyznania żądanego świadczenia z uwagi na uprawnienie wnioskodawczyni do emerytury. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) określającego negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podkreślając, że zaistnienie jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek negatywnych wyklucza przyznanie świadczenia, choćby wszystkie inne przesłanki pozytywne wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy zostały przez wnioskodawcę spełnione. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji poprzestał na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (wykładni językowej) i przyjął, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd, że po zastosowaniu systemowych i funkcjonalnych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, można przyznać opiekunowi otrzymującemu niższą niż to świadczenie emeryturę, świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między ustawową kwotą świadczenia a kwotą pobieranej emerytury (wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19). W orzecznictwie pojawił się jednak nowy pogląd co do sposobu rozwiązania konfliktu wynikającego ze zbiegu uprawnień opiekuna osoby niepełnosprawnej do świadczenia emerytalno - rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego, który wyrażony został przez NSA w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z 8 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, a polega na umożliwieniu osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń - pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. W wyrokach tych zwraca się uwagę, że kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest jednoznacznie określona ustawowo, co nie pozwala na samodzielne określenie wysokości świadczenia przez organ administracji publicznej w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Podnosi się także, że praktyka przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między jego ustawową kwotą a kwotą niższego świadczenia emerytalno - rentowego, niezależnie od trudności co do ustalenia podstawy prawnej, niosłaby komplikacje w zakresie ustalania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego do wypłaty w sytuacji otrzymania tzw. trzynastej emerytury czy w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w przypadku zbiegu uprawnień ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawniona. SKO w [...] wskazało ponadto, że stosowne wyroki Trybunały Konstytucyjnego nie uchyliły mocy obowiązującej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, zatem przepis ten nie może stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego zaprezentowane stanowisko czyni bezcelowym uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz zawarte w niej poglądy nie są wiążące dla organu I instancji. Zagadnienie może rozstrzygnąć jedynie orzeczenie sądu administracyjnego wydane w niniejszej sprawie, które będzie wiążące dla organów. H. C.(1) wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie: a. art. 9 k.p.a. - poprzez brak poinformowania skarżącej - działającej bez zawodowego pełnomocnika - o okolicznościach mających wpływ na ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - tj. o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru pobierania świadczenia pielęgnacyjnego - co skutkowało odmową przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku przesłanek ku temu; 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1) lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury pozbawia ją całkowicie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja naruszonego przepisu winna prowadzić do uznania, że uprawnienie skarżącej do emerytury uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o wysokość emerytury faktycznie otrzymywanej przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przyznanie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji, w której uchyli pierwotną decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2020 r. i przyzna skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - w kwocie równiej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a kwotą faktycznie otrzymywanej emerytury. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zdaniem Sadu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymała w mocy decyzję odmawiającą Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu przysługiwania jej prawa do emerytury. Istota sporu zaistniałego w sprawie sprowadza się do wykładni art.17 ust.5 pkt.1 lit.a u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m in. do emerytury. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie niniejszej niezbędne jest dokonanie wykładni językowej tego przepisu uzupełnionej o wyniki wykładni celowościowej oraz systemowej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/10 , z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 , z 30 kwietnia 2020 r.). Jak wynika z treści art.17 ust.1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Literalna treść art.17 ust. 5 pkt.1 lit.a u.ś.r. wprost eliminuje z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Trafnie wskazuje się jednak , że taka wykładnia wskazanego przepisu narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 , że istotną cechą osób, którym na podstawie art.17 ust.1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art.17 ust.5 pkt.1 lit.a u.ś.r. pozbawione są świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust.5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r. P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12 , z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12 ). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Brak jest zdaniem Sądu istotnych i racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury jeżeli świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art.17 ust.5 pkt.1 lit.a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielić należy jednak stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19. , że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art.17 ust.3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. To zaś, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że celowym rozwiązaniem w takich okolicznościach sprawy byłoby umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Treść art.27 ust.5 u.ś.r. przesądza, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Wg jego treści , w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Powyższe prowadzi do wniosku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, w niniejszej sprawie emerytury, poprzez złożenie do organu rentowego stosownego wniosku o jej zawieszenie. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona osoba, może ulec zawieszeniu na jej wniosek gdyż ustawa nie ogranicza możliwości jego złożenia. Zawieszenie zaś prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Jakkolwiek emerytura jest prawem niezbywalnym, uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. musi być interpretowana, jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.o.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ - stosownie do art. 9 k.p.a. – obowiązany jest pouczyć stronę co oznacza, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu Powyższa argumentacja przesądza zatem, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Na marginesie zauważyć także należy, że zajęcie w tej sprawie przez organy administracji wzajemnie zasadniczo odmiennego stanowiska wynika z zaistniałych rozbieżności orzeczniczych sądów administracyjnych, co do meritum będącego przedmiotem sporu zagadnienia. Natomiast nowe propozycje legislacyjne odnoszące się do wprowadzenia w ustawie nowego przepisu art.17 aa, który ureguluje " uzupełniające świadczenie pielęgnacyjne" pozostają dotychczas nieprzesądzone. Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak na wstępie. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.