II SA/Gl 549/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 49b ust. 4 w związku z art. 83 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) ustalił A.F. (dalej strona lub skarżący) wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 2500 zł i wezwał do wpłacenia tej kwoty na podane konto. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie powstało po 2004 r. Następnie przywołano brzmienie przepisów Prawa budowlanego z 2015 r. i wskazano, kiedy budowa ogrodzenia wymaga zgłoszenia. Podkreślono, że strona pismem z 29 listopada 2019 r. przedłożyła organowi dokumentację pozwalającą dokonać legalizacji wykonanych robót budowlanych. Stwierdzono, że przy budowie spornego ogrodzenia nie dopuszczono się naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje potwierdzenie w stosownym zaświadczeniu wystawionym przez Wójta Gminy C. W końcowej części uzasadnienia organ odwołał się stosownych przepisów przywoływanej powyżej ustawy i wskazał, że w przypadku tego typu budowy opłata legalizacyjna wynosi 2500 zł. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się C.F. (dalej jako uczestnik postępowania), który wniósł zażalenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W zażaleniu tym podniesiono naruszenie postanowień art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zalegalizowania całości ogrodzenia z uwagi na fakt, że część ogrodzenia znajduje się na nieruchomości stanowiącej własność uczestnika postępowania. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie postanowień art. 49b ust. 5 przywoływanej ustawy poprzez błędne jego zastosowanie i wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji wystąpiono o uchylenie powyższego postanowienia i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zażalenia zamieszczono argumentację przemawiającą za zasadnością żądanego rozstrzygnięcia. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przybliżono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym opisano wykonane czynności procesowe oraz przybliżono wydane rozstrzygnięcie i wniesione od niego zażalenie. W części zważeniowej uzasadnienia organ wyższego stopnia przywołał wpierw przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, a dotyczące nałożenia na stronę opłaty legalizacyjnej. W oparciu o stan faktyczny organ ten stwierdził, że organ pierwszej instancji wadliwie zastosował w sprawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, ponieważ w realiach rozpoznawanej sprawy zastosowanie posiada art. 51 wskazanej ustawy. Dodatkowo organ wyższego stopnia uznał, że organ pierwszej instancji wadliwie zakwalifikował przedmiot prowadzonego postępowania, ponieważ strona w zasadzie nie wybudowała ogrodzenia, lecz postawiła mur oporowy z funkcją ogrodzenia. Na okoliczność tego ustalenia przywołano stosowne regulacje i wskazano, że na budowę muru oporowego wymagane jest pozwolenie na budowę. W konkluzji prowadzonych rozważań organ odwoławczy doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest błędne z uwagi na nieprawidłową kwalifikację przedmiotu postępowania i w sprawie tej nie mają zastosowania przepisy, które zostały przywołane w podstawie wydanego postanowienia. Nadto podniesiono, że z urzędu podjęte zostanie postępowanie zmierzające od stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] r. nakazującego stronie sporządzenie i przedstawienie określonych dokumentów celem legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono naruszenie postanowień art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu prowadzonego postępowania, jak również podkreślono, że w sprawie tej nie występuje konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Podniesiono naruszenie postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także błędne rozważenie okoliczności sprawy. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 7, art. 7a i art. 8 powyższego Kodeksu poprzez nieuzasadnioną zmianę przez organ odwoławczy stanowiska w sprawie, ponieważ przy wcześniejszym rozpoznawaniu sprawy nie kwestionowano przyjętego przedmiotu prowadzonego postępowania, a zmiana stanowiska prawnego nastąpiła dopiero w ramach tego postępowania. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 49b w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 23 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem jest budowa muru oporowego, a nie ogrodzenia. W oparciu o postawione zarzuty wystąpiono o uchylenie rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia i umorzenie postępowania w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi przedstawiono okoliczności faktyczne związane z rozpoznawaną sprawą oraz zamieszczono argumentację przemawiającą za zasadnością wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją, Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli Sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej wydające kwestionowane rozstrzygnięcia nie dopuściły się naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Skład orzekający dostrzega złożoność sytuacji skarżących, jednakże obowiązany jest do kontroli wydanych postanowień jedynie w oparciu o kryterium legalności, a zatem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że mocą zaskarżonego postanowienia organ wyższego stopnia uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem organ odwoławczy podejmował rozstrzygnięcie w oparciu o postanowienia art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na fakt, że kwestionowane rozstrzygnięcie posiada charakter postanowienia, a zatem aktu wpadkowego w ramach postępowania administracyjnego, nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące wnoszenia sprzeciwu do sądu administracyjnego. W przypadku uchylenia postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zastosowanie mają ogólne regulacje dotyczące wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Przywołana powyżej instytucja sprzeciwu wnoszona jest od decyzji administracyjnych, mocą których organ odwoławczy uwzględnia wniesione odwołanie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć trzeba, że stosownie do przywołanego art. 144 powyższego Kodeksu, w sprawach nieuregulowanych dotyczących zażaleń zastosowanie posiadają przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z przywołanym art. 138 § 2 przedmiotowego Kodeksu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy organ wyższego stopnia może uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wówczas, gdy postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Równocześnie w polu widzenia należy mieć charakter postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji, ponieważ postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej nie jest typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym w ramach prowadzonego postępowania, ponieważ na mocy przepisów ustawy Prawo budowlane postanowieniu temu przypisać należy charakter aktu administracyjnego rozstrzygającego o istotnych okolicznościach sprawy, któremu ustawodawca zamiast nazwy decyzji przydał nazwę postanowienia. Zatem postanowienie to nie może być oceniane w analogiczny sposób jak inne postanowienia podejmowane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, lecz właśnie powinno być widziane w sposób analogiczny, jak czynione jest to wobec decyzji administracyjnych z tym zastrzeżeniem, że decyzją taką nie jest. Oznacza to zatem, że do wskazanego postanowienia nie można odnosić regulacji dotyczących prawa sprzeciwu. Ponadto inaczej należy ujmować kwestię uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przypadku klasycznego postanowienia wpadkowego wydanego w ramach postępowania administracyjnego wydanie takiego rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawnej oznaczać będzie niezbędność umorzenia danego postępowania wpadkowego jako bezprzedmiotowego, natomiast w rozpoznawanej sprawie sytuacja wygląda odmiennie, ponieważ wydanie postanowienia przez organ pierwszej instancji na podstawie wadliwie oznaczonego przedmiotu i w oparciu o nieprawidłowe regulacje prawne nie oznacza, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i jako takie wymaga umorzenia. Tym samym w przypadku zaistnienia przywoływanej sytuacji organ odwoławczy uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, dla którego podstawa istnieje w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście przeprowadzonych rozważań i treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyjdzie stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie bowiem do postanowień przywołanego przepisu, organ wyższego stopnia przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie dostrzec należy, że organ pierwszej instancji dopuścił się wydania kwestionowanego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania i organ wyższego stopnia dostrzegł tę ułomność, jak również w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazał, jakie działania winny być podjęte przez organ pierwszej instancji, a zatem dopełnił ciążący na nim obowiązek. W skardze do tutejszego Sądu skarżący podniósł zarzut wadliwego zastosowania postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w jego ocenie organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania i podstawy prawnej. Tak sformułowany zarzut pomija argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu i w ocenie składu orzekającego nie znajduje umocowania w przedłożonym Sądowi materiale dowodowym. Podnoszone zarzuty naruszenia postanowień przywoływanego Kodeksu w kontekście wadliwej subsumpcji przepisów procesowych nie są trafne, ponieważ organ odwoławczy w sposób prawidłowy dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału i zasadnie uznał, że skarżący w zasadzie nie wybudował ogrodzenia, lecz postawił mur oporowy z funkcją ogrodzenia. Na okoliczność tego ustalenia przywołano stosowne regulacje i wskazano, że na budowę muru oporowego wymagane jest pozwolenie na budowę. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, jak również prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. mr