III OSK 4111/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 55/20 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przydział kwatery 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 55/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przydział kwatery, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego kwotę 497 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją Dyrektora OT WAM z [...] grudnia 2003 r., nr [...] przyznano skarżącemu osobną kwaterę stałą nr 3 przy ul. A. w G., o strukturze [...] pokoje z kuchnią, powierzchni użytkowej podstawowej (mieszkalnej) [...] m2 i użytkowej [...] m2. Przy ustaleniu należnej powierzchni użytkowej podstawowej uwzględniono wówczas członków rodziny żołnierza: żonę A. M. oraz córki: J. M. i K. M. Wnioskiem z [...] marca 2018 r. A. M., w związku z orzeczonym rozwodem, wystąpiła do Dyrektora OR AMW o rozkwaterowanie z Z. M. Zgodnie z wyrokiem z [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w G. II Wydział Cywilny Rodzinny rozwiązał przez rozwód małżeństwo A. M. i Z. M. Orzeczenie stało się prawomocne [...] lutego 2017 r. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi: J. M. i K. M. Sąd powierzył A. M. Zawiadomieniem z [...] marca 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, będącego żołnierzem zawodowym, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozkwaterowania, w trybie art. 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu". Pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżący poinformował Dyrektora OR AMW o zawarciu kolejnego związku małżeńskiego z K. M. i wniósł o umożliwienie pozostania w dotychczas zajmowanym lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w G. Organ pierwszej instancji wyjaśnił skarżącemu, że zajmowany lokal mieszkalny o strukturze [...] pokoje z kuchnią i powierzchni użytkowej podstawowej [...] m2, przekracza posiadane przez niego uprawnienia wynikające z tytułu dwuosobowego stanu rodzinnego i przedstawił propozycję innego lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. G. [...] w G., o strukturze [...] pokoje z kuchnią i powierzchni użytkowej podstawowej [...] m2. Następnie skarżący powiadomił organ pierwszej instancji, że żona K. M. spodziewa się dziecka, zaś [...] czerwca 2019 r. złożył do organu wniosek o przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. A. [...] w G. o powierzchni użytkowej większej niż wynikająca z przysługujących mu norm, na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Mając na względzie słuszny interes strony organ pierwszej instancji odstąpił od złożonej propozycji przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w G. o powierzchni użytkowej podstawowej [...] m2. Dalej skarżący poinformował organ, że w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w G. zamieszkuje trzyosobowa rodzina w związku z narodzinami syna P. M. Dyrektor OR AMW decyzją z [...] października 2019 r., nr [...]: (1) uchylił decyzję Dyrektora OT WAM w G. z [...] grudnia 2003 r., nr [....] w sprawie przyznania skarżącemu kwatery nr [...] położonej w budynku nr [...] przy ul. A. w G., (2) przyznał skarżącemu prawo do zakwaterowania w kwaterze nr [...] położnej w budynku [...] przy ul. A. w G. o powierzchni użytkowej [...] m2, w tym powierzchni użytkowej podstawowej [...] m2, na czas pełnienia służby w miejscowości G. Następnie Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ odwoławczy") decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...]: (1) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w G. (dalej: "Dyrektor OR AMW", "organ I instancji") z [...] października 2019 r., nr [...] w części uchylającej decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. (dalej: "Dyrektor OT WAM") z [...] grudnia 2003 r., nr [...], przydzielającą Z.M. (dalej; "strona", "skarżący") kwaterę nr [...] położoną w budynku nr [...] przy ul. A. w G.; (2) uchylił decyzję Dyrektora OR AMW z [...] października 2019 r., nr [...] w części przyznającej Z. M. prawo do zakwaterowania w kwaterze nr [...] położnej w budynku [...] przy ul. A. w G., o powierzchni użytkowej [...] m2, w tym powierzchni użytkowej podstawowej [...] m2, na czas pełnienia służby w miejscowości G., i umorzył postępowanie w części dotyczącej wydania ww. decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26, posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu. Motywując decyzję z [...] grudnia 2019 r., Prezes AMW wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Dyrektora OT WAM z [...] grudnia 2003 r., nr [...] w sprawie przydziału skarżącemu kwatery nr [...] położonej w G. przy ul. A. [...], po orzeczonym rozwodzie z A. M., jest niezgodna z rzeczywistym stanem rzeczy, gdyż na jej podstawie była żona strony uprawniona byłaby dalej do zamieszkiwania w tej kwaterze (pomimo tego, że Agencja już zapewniła jej wraz z dziećmi najem innego lokalu mieszkalnego). Zatem organ pierwszej instancji zasadnie uchylił ww. decyzję przydziału kwatery. Dalej organ odwoławczy wskazał, że strona w toku postępowania o rozkwaterowanie zawarła [...] kwietnia 2018 r. ponowny związek małżeński z K. M., a następnie [...] września 2019 r. z tego związku urodził się syn P. M. Ustalenia w tym zakresie nie mogły mieć jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji w trybie art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. W ramach postępowania o rozkwaterowanie organ nie może bowiem uwzględnić uprawnień żołnierza posiadanych w dniu innym niż dzień uprawomocnienia się wyroku rozwodowego. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, przyznając skarżącemu prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. A. [...] w G., z uwzględnieniem norm należnych z tytułu posiadanych aktualnie członków rodziny, tj.: żony i syna, naruszył dyspozycję art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, tj. przydzielić stronie lokalu mieszkalnego zgodnego z posiadanymi w dniu orzeczonego rozwodu uprawnieniami do jednej normy powierzchni użytkowej podstawowej lokalu, ponieważ w toku niniejszego postępowania o rozkwaterowanie strona zawarła ponowny związek małżeński. Niemożność przydziału lokalu mieszkalnego w ramach rozkwaterowania po rozwodzie czyni niemożliwym dalsze procedowanie w tym zakresie. Tym samym postępowanie w sprawie wydania decyzji przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stało się bezprzedmiotowe. W sytuacji, gdy w toku postępowania zostanie ustalona bezprzedmiotowość postępowania, organ orzeka o jego umorzeniu. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że skarżący, w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej (zawarcie kolejnego związku małżeńskiego i narodziny syna), może ubiegać się o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, tak jak każdy inny uprawniony żołnierz zawodowy - albo też skorzystać z wyboru innej formy realizacji prawa do zakwaterowania, o której mowa w art. 21 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Skarżący nie zgadzając się z decyzją Prezesa AMW z [...] grudnia 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, bowiem została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a. Podniósł, że zakaz reformationis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, określonej decyzją organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść skarżącego kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie przydziału lokalu mieszkalnego. Sąd zaznaczył, że organ pierwszej instancji podkreślał w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2019 r., brak podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego w oparciu o art. 41a ustawy o zakwaterowaniu, gdyż nie jest ono bezprzedmiotowe. Podmiotem postępowania jest nadal żołnierz zawodowy, którego związek małżeński został rozwiązany, zajmujący lokal mieszkalny i posiadający dziecko, zaś przedmiotem - uchylenie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego i kolejny przydział lokalu mieszkalnego (lub umorzenie postępowania w części zmierzającej do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszalnego - w sytuacji, gdy żołnierz wybiera inną formę realizacji swoich uprawnień - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie). Organ pierwszej instancji, jak stwierdził, nie może zatem umorzyć postępowania w całości, ani w części, lecz zobowiązany jest do jego merytorycznego zakończenia. Ponadto organ zaznaczył, że podejmując rozstrzygnięcie o przydziale skarżącemu ww. kwatery nr [...] położnej w budynku [...] przy ul. A. w G., o powierzchni użytkowej podstawowej większej niż wynikająca z przysługujących mu norm, kierował się dyspozycją art. 26 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu oraz wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania słusznego interesu strony. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał odmiennej wykładni art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu podkreślając, iż w ramach postępowania o rozkwaterowanie organ nie może uwzględniać uprawnień żołnierza posiadanych w dniu innym niż dzień uprawomocnienia się wyroku rozwodowego. Końcowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ukształtował odmiennie sytuację prawną skarżącego, pozbawiając go de facto prawa do zakwaterowania w kwaterze nr [...] położnej w budynku [...] przy ul. A. w G. na czas pełnienia służby w tej miejscowości. Organ odwoławczy orzekł zatem "na niekorzyść" skarżącego, bowiem zaskarżona decyzja pozbawia go uprawnienia w zakresie ustalonym przez organ I instancji (w postaci przyznania prawa do zakwaterowania w ww. lokalu mieszkalnym). Co więcej, rozstrzygnięcie organu odwoławczego prowadzi do sytuacji, w której skarżący został w ogóle pozbawiony przydziału lokalu mieszkalnego - poprzez uchylenie decyzji Dyrektor OT WAM z [...] grudnia 2003 r., nr [...] przydzielającej kwaterę nr [...] położoną w budynku nr [...] przy ul. A. w G. oraz poprzez uchylenie decyzji Dyrektora OR AMW z [...] października 2019 r., nr [...] w części przyznającej prawo do zakwaterowania w ww. kwaterze na czas pełnienia służby w miejscowości G. Prezes AMW złożył na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 232, dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji w następstwie niewłaściwej wykładni cytowanego powyżej przepisu i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy przydział lokalu mieszkalnego na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu nie stanowi naruszenia tegoż przepisu, 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że organ drugiej instancji, uchylając decyzję organu pierwszoinstancyjnego w części przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu i umarzając w tym zakresie postępowanie orzekł na niekorzyść strony. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm obowiązujących. Jednocześnie Prezes AMW oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie kasacyjne oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż odebrano skarżącemu przydział lokalu mieszkalnego, który mu przydzielonego na podstawie decyzji organu pierwszej instancji. Co więcej organ odwoławczy uchylając w tym zakresie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie orzekł merytorycznie o przydziale lokalu, a umorzył postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. Stosownie do art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wprowadzony tym przepisem zakaz wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. W doktrynie podkreśla się trafnie, że zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, zaś dopuszczalność reformationis in peius uzasadnia wzgląd na interes publiczny (por. E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 241). Z wykładni systemowej przywołanego przepisu wynika, że w swej początkowej części zawiera on zakaz reformationis in peius, stanowiąc, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść (pogarszającej sytuację prawną) strony odwołującej się, zaś w części końcowej przewiduje wyjątek od tego zakazu, czyli dopuszcza reformationis in peius, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Podzielić należy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 1385/13, do którego odwołał się Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i kasacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Bowiem w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającej stronie uprawnienie w rozpoznawanej sprawie i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji, to takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, bowiem traci ona uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji organu odwoławczego. Przez termin "niekorzyść" należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, decyduje zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W kontrolowanej sprawie Sąd pierwszej instancji takiego zestawienia dokonał i doszedł do prawidłowego wniosku, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sposób istotny pogarsza sytuację prawną skarżącego, co szczegółowo zostało opisane w zaskarżonym wyroku. Organ odwoławczy cofnął skarżącemu prawo do zakwaterowania w lokalu nr [...] w budynku [...] przy ul. A. w G. i w tym zakresie umorzył postępowanie. Tym samym skarżący został pozbawiony prawa do zajmowanego lokalu. Doszło do ograniczenia jego uprawnień przyznanych przez organ pierwszej instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sprawie nie zaistniały przewidziane w art. 139 k.p.a. przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie wykazał aby doszło do rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Kwestie te nie były w ogóle podnoszone w kontrolowanej przez Sąd decyzji, a niewątpliwie gdyby organ zamierzał się na nie powołać, to winien w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wykazać, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, organ jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym orzekł w pkt 2 zaskarżonej decyzji, przyjął jedynie naruszenie dyspozycji art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. Twierdzenie dopiero w skardze kasacyjnej, że organ pierwszej instancji rażąco naruszył przepis art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, z oczywistych względów nie może konwalidować, czy też uzupełniać argumentacji organu odwoławczego. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu przez jego błędną wykładnię. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i właściwie sprowadza się do sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał konkretny przepis prawa materialnego konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2006 s.367, H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s.224-226). Naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni może stanowić podstawę kasacyjną, gdy miało wpływ na rozstrzygnięcie, a więc wówczas, gdy na skutek błędnej wykładni orzeczenie nie odpowiada prawu. W ramach uzasadnienia zarzutu określonego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji błędnie zrozumiał stosowany przepis oraz określić, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej powinien być rozumiany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Warunek ten nie został w kontrolowanej sprawie zrealizowany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło wskazania w czym przejawiała się nieprawidłowa interpretacja art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu przestawiona przez orzekający w sprawie Sąd, co uniemożliwia merytoryczną ocenę tak postawionego zarzutu. Skoncentrowanie się zaś przez Sąd pierwszej instancji na zarzucie pozbawienia skarżącego prawa do zakwaterowania, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, było jak najbardziej uzasadnione, albowiem kwestia zasadności tego zarzutu ukierunkowywała rozstrzygnięcie w sprawie. Organ bowiem nie wykazał, że naruszenie powyższego przepisu miało charakter rażący. W skardze kasacyjnej nie zostało wykazane, że na skutek błędnej interpretacji zaskarżone orzeczenie nie jest zgodne z prawem. Wobec braku powołania w podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zakresie błędnych wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, nie jest możliwe odniesienie się do argumentacji skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do tej kwestii. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 31 października 2017r., I GSK 2343/15). Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.