II OSK 1321/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.E., P.E., H.M. i T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1195/10 w sprawie ze skarg S.E., P.E., H.M. i T.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej H.M. i T.M., 2. oddala skargę kasacyjną S.E. i P.E., 3. zwraca H.M. i T.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1195/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skarg S.E., P.E., H.M. i T.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku, na podstawie m. in. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 118 z zm.) nakazał Gminie Miasto Ruda Śląska – jako właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w R., doprowadzić wykonane otwory okienne w ścianie budynku j.w. graniczącej z działką nr [...] przy ul. K. [...] (własność D. i H. K.) do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych ujętych w punkcie 6 opinii technicznej sporządzonej przez Pracownię Budowlaną – E.S. w lipcu 2008 roku. Dla wykonania wskazanych robót w decyzji określono termin – do końca lipca 2009 roku. Termin ten uległ zmianie na 30 września 2009 roku decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2009 roku wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego R. Dnia 8 października 2009 roku do organu I instancji wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego w R. od ww. decyzji, w której zarzucono, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 roku została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Wskazano w sprzeciwie, że lokale w których nakazano wykonanie robót budowlanych zamieszkują na podstawie umowy najmu państwo E., M. i R., którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku. Nadto Prokurator wskazał na nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję objętą sprzeciwem. Na wezwanie organu do którego wpłynął sprzeciw Prokurator uzupełnił go o zgodę lokatorów, odnośnie których twierdził, że z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2008 roku. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 186 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku PINB w R., zmienionej decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku w zakresie terminu jej wykonania. Równocześnie postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 187 w zw. z art. 152 kpa wstrzymał wykonanie decyzji objętej sprzeciwami. W dniu [...] marca 2010 roku decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił w całości decyzję ostateczną tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 roku, zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku i orzekł, że Gmina Miasto Ruda Śląska – jako właściciel budynku przy ul. [...] ma obowiązek doprowadzenia wykonanych dwóch otworów okiennych lokali nr [...] (najemcy państwo M.) i [...] (najemcy państwo E.) oraz 1 otworu okiennego w pomieszczeniach lokalu nr [...] (najemcy państwo R.) w ścianie granicznej budynku j.w., graniczącej z działką nr [...] przy ul. K. do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie robót budowlanych ujętych w punkcie 6 opinii technicznej z lipca 2008 roku polegających na zamurowaniu cegłą ceramiczną na pełną grubość ściany dwóch otworów okiennych w pokojach mieszkalnych lokali nr [...] i [...] w ścianie zachodniej budynku, wypełnienia pustakami szklanymi okienka w pomieszczeniu sypialni w lokalu nr [...] w ścianie zachodniej budynku, odtworzenia zamurowanych dwóch otworów okiennych w ścianie północnej budynku w lokalach nr [...] i [...]. Nadto na Gminę, jako właściciela budynku nałożono dodatkowe obowiązki określone w decyzji związane z wyżej nałożonymi robotami i ustalono termin ich wykonania na koniec września 2010 roku. W decyzji tej umorzono postępowanie w zakresie dwóch otworów okiennych w pomieszczeniach kuchennych lokali nr [...] i [...], w ścianie zachodniej przedmiotowego budynku. Decyzja powyższa została wydana w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 184 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw, z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W motywach organ podał, że w jego ocenie decyzja objęta wznowieniem nie została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc że ta przesłanka jako uzasadniająca wznowienie postępowania nie zachodzi. S. i P.E., H. i T.M. oraz A. i T.R. byli bowiem i są obecnie najemcami lokali nr [...],[...] i [...] w budynku stanowiącym własność Gminy Ruda Śląska. Nie przysługuje im prawo odrębnej własności lokali, a więc nie posiadali własnego interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku. Taki interes nie przysługuje im także obecnie bowiem w dalszym ciągu są najemcami lokali. Natomiast zaistniałą przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa organ orzekający ustalił, podając że w dniu 5 marca 1960 roku zostało wydane pozwolenie na przebudową przedmiotowego budynku ([...]). Z załączonego do ww. pozwolenia projektu przebudowy I i II piętra wynika, że zostały nim objęte otwory okienne w pomieszczeniach kuchennych lokali nr [...] i [...] w ścianie granicznej. Oznacza to, że w stosunku do tych dwóch otworów zostało wydane pozwolenie. Brak jest natomiast dokumentacji dotyczącej dwóch otworów okiennych w pokojach mieszkalnych lokali nr [...] i [...] oraz okienka w pomieszczeniu sypialni lokalu nr [...]. W związku z tym organ stwierdził, że wykonanie okien w pomieszczeniach kuchni lokali nr [...] i [...] nastąpiło na podstawie pozwolenia na budowę, a w związku z tym w stosunku do tych okien postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Natomiast okna w pokojach mieszkalnych lokali nr [...] i [...] oraz okienko w sypialni lokalu nr [...] powstały samowolnie, a więc znajduje do nich zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. i P.E., H. i T.M. oraz A. i T.R. Z odwołania wynika, że odwołujący się, będący najemcami lokali mieszkalnych nr [...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...], stanowiącym własność Gminy Ruda Śląska uważają, że w niniejszej sprawie przysługuje im interes prawny. Są bowiem najemcami lokali w których nakazano zamurowanie okien co w ich ocenie podyktowane jest jedynie interesem właściciela działki sąsiedniej z całkowitym pominięciem ich potrzeb. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu odwoławczego odwołujący posiadają bowiem w sprawie jedynie interes faktyczny a nie prawny. Są bowiem najemcami lokali w budynku należącym do Gminy Ruda Śląska. W związku z tym nie przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co zobowiązywało organ odwoławczy do umorzenia postępowania w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli S. i P.E. oraz H. i T.M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że są lokatorami mieszkań w których nakazano zamurowanie okien doświetlających pomieszczenia mieszkalne. Twierdzili, że decyzja nie uwzględnia ich interesów jako długoletnich najemców, a jedynie interesy właścicieli działki sąsiedniej, którzy nabyli ją w 1997r. Wskazywali także na zwiększone koszty utrzymania wywołane koniecznością oświetlenia i dogrzania pomieszczeń w których okna nakazano zamurować. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący posiadają jedynie interes faktyczny, a nie prawny, który uprawniałby ich do złożenia skutecznego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku wskazał, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło na skutek bezspornej między stronami okoliczności, że budynek wielorodzinny przy ul. [...] w R. stanowi własność Gminy Miasto Ruda Śląska, a skarżący są najemcami lokalu w tym budynku. Zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie było przysługiwanie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do budynku stanowiącego własność Gminy Ruda Śląska, w którym to budynku skarżący zamieszkują na podstawie umowy najmu. Na gruncie Prawa budowlanego jest oczywistym, że nakazy, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 tego prawa mogą być skierowane jedynie do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Niewątpliwie jest więc on stroną m. in. postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Inne podmioty są stronami takiego postępowania, tylko wtedy gdy spełniają warunki art. 28 k.p.a. Stosownie do tego ostatniego przepisu stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli tak, to materialnoprawną podstawę do udziału w postępowaniu określonego podmiotu w charakterze strony, stanowią konkretne normy prawne regulujące określony stosunek prawny. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego decyduje więc nie sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Sąd wskazał również, iż w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą prowadzonego postępowania było Prawo budowlane, a jego stroną niewątpliwie jest właściciel budynku Gmina Ruda Śląska. Przymiot strony w tym postępowaniu nie przysługuje skarżącym, którzy nie są ani właścicielami ani zarządcami ani inwestorami. W budynku będącym przedmiotem decyzji organu I instancji zamieszkują na podstawie umowy najmu, która nie rodzi uprawnień strony w Prawie budowlanym. Skarżący mogą jedynie dochodzić ochrony swoich faktycznych interesów na gruncie ustawy z 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu skoro skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, zasadnie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S.E., P.E. oraz H. i T.M. zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mimo, że mają interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu; - art. 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli; - art. 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który rażąco obniża zaufanie obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że posiadają istotny interes faktyczny do występowania w tej sprawie w charakterze strony, a zdaniem ich pełnomocnika jego szczególna kwalifikacja powoduje, że można uznać, że posiadają również interes prawny. Strony są bowiem żywotnie zainteresowane ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie zamurowania otworów okiennych w lokalach, w których są najemcami a ewentualne konsekwencje wydanych decyzji, w przypadku ich utrzymania w mocy, mogą negatywnie wpłynąć na dalsze życie skarżących oraz członków ich rodziny. Odmawianie skarżącym przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, w sposób rażący, narusza ich interesy, co stoi również w sprzeczności z zasadą postępowania administracyjnego skodyfikowaną w art. 7 k.p.a., że organy administracyjne w swym działaniu winny kierować się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Interes prawny jest rozumiany nie tylko jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa powszechnego. Skarżący upatrują materialnej podstawy prawnej, z której wywodzą swój interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w przepisach prawa cywilnego. Dalej skarżący wskazali, że poprzez zlikwidowanie otworów okiennych następuje także istotna ingerencja w zawarte przez nich z Gminą Miasta Ruda Śląska umowy najmu tych lokali, ponieważ przedmiotem najmu był lokal o określonej liczbie okien. Poprzez likwidację choćby jednego z nich standard lokali ulega obniżeniu i ma wpływ na komfort życia najemców. Pismem z dnia 18 października skarżący H. i T.M. cofnęli skargę kasacyjną wskazując, że jest ona bezprzedmiotowa w związku z wyrażeniem zgody na wykonanie prac remontowych, dotyczących zamurowania okna w pokoju od strony zachodniej oraz wybicia na stronę północną, jak również wyrażenie zgody na zamontowanie okna przeciwpożarowego w kuchni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na to, że niewłaściwe jest powoływanie się przez jej autora na art. 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ramach każdego kolejnego zarzutu naruszenia prawa procesowego. Artykuły te składają się z niższego rzędu jednostek redakcyjnych – paragrafów (za wyjątkiem art. 2 ustawy ustrojowej, który określa, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne), które nie zostały powołane w skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast dopuszczalne rekonstruowanie przez sąd podstawy kasacyjnej z ogólnie powołanych jednostek redakcyjnych tekstów prawnych. Niezależnie od powyższego, przepisy objęte powołanymi artykułami dotyczą zakresu kognicji sądów administracyjnych i zasad sprawowanie przez nie kontroli działalności administracji publicznej. Z żadnego zaś z zarzutów skargi kasacyjnej nie wynika, by intencją strony skarżącej było stwierdzenie, że sąd naruszył wydając zaskarżony wyrok przepisy ustalające zakres jego kompetencji lub nie dokonał kontroli aktu, którego ocena powierzona była zgodnie z prawem jego kognicji. Powyższa wada konstrukcji skargi kasacyjnej nie stoi jednak na przeszkodzie, by dokonać merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów prawa opartych na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do oceny, czy Sąd I instancji słusznie stwierdził, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nakazu zamurowania okien w mieszkaniach, których są oni najemcami. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie przepisu prawa materialnego. Najem nie należy do kategorii praw rzeczowych. Stanowi prawo obligacyjne, rodzące skutki zobowiązaniowe w relacjach między stronami umowy najmu. Określone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. roboty budowlane dotyczą budynku stanowiącego własność Gminy i ich wykonanie wpływa na jej sferę praw właścicielskich. Najemcy nie są w niniejszej sprawie ani zarządcami nieruchomości, ani inwestorami – co mogłoby w pewnych przypadkach uzasadniać przypisanie im statusu strony. Przysługujący skarżącym interes związany z nałożonymi powyższą decyzją obowiązkami można ocenić jedynie jako interes faktyczny, nie uzasadniający przyznania statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący, jako najemcy mogą realizować swe roszczenia związane z umową najmu w stosunku do wynajmującej Gminy. Ocena sądu I instancji zawarta w zaskarżonym wyroku pozostawała zatem w zgodzie z prawem. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przepisach art. 8 i 9 k.p.a. nie mogły być także uznane za usprawiedliwione. Skoro skarżącym zasadnie odmówiono przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, to oczywiście nie można twierdzić, by zawierające taką ocenę rozstrzygnięcie organów administracji wydane zostało z naruszeniem powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Wobec skutecznego cofnięcia skargi kasacyjnej przez skarżących małżonków H. i T.M. Sąd w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie kasacyjne wszczęte ich skargą na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 161§1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi kasacyjnej na rzecz skarżących, którzy skargę tę cofnęli orzeczono na podstawie art. 232§1 pkt 1 p.p.s.a.