II SA/Kr 805/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka Duda (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z dnia 24 lutego 2011r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w T. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją znak [...], z dnia [...] stycznia 2006r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1 994 r. -Prawo Budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2010 z póz. zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez R.Ł. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w miejscowości K. W uzasadnieniu wskazał, że Operator Gazociągów [...] sp. z o.o. Oddział w T. wnioskiem z dnia 1 września 2005 r. wystąpił o podjęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z uwagi na fakt kolizję realizowanego na działce nr 1 w K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 250 relacji [...]. Według przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, budynek mieszkalny może być zlokalizowany w odległości nie mniejszej niż 15 m od tego gazociągu. Wykonane przez służby eksploatacyjne wnioskodawcy pomiary wykazały zaś, że część fundamentu pod budynek zlokalizowana jest w odległości 9,60 m od przedmiotowego gazociągu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił dalej, że na działce nr 1 w K. prowadzona jest przez R.Ł. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na podstawie udzielonego przez Starostę Powiatu L. pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2005 r., znak [...] oraz zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Przedłożony w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych do wglądu dziennik budowy, a w szczególności dokonany w nim przez Z.W.-N. (upr. Nr [...] wpis, jednoznacznie wskazuje, że obiekt wytyczony został zgodnie z udzielonym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Również czynności kontrolne przeprowadzone na terenie nieruchomości gruntowej wskazują na zgodność realizacji inwestycji z warunkami i ustaleniami udzielonego przez Starostę Powiatu L. pozwoleniem na budowę. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane , w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budową bądź w przepisach. W myśl art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, przez istotne odstąpienie od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym należy rozumieć zmiany dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1); charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (pkt 2); zapewnienia warunków niezbędnych z korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne (pkt 5); zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pkt 6); ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 7) oraz wymagające uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. W przedmiotowej sprawie żadna z okoliczności określonych art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie zaistniała. W szczególności , inwestycja realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym również z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Nadto, weryfikacja przeprowadzona na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. przez Wojewodę pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonej nią dokumentacji projektowej nie wykazała nieprawidłowości, a zgodnie z pismem Wydziału Rozwoju Regionalnego Oddział Zamiejscowy w N. [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 24 października 2005 r., znak [...], decyzja Nr [...] Starosty L. z dnia [...] maja 2005 r. wydana była prawidłowo. Projekt zagospodarowania działki wykonany został na mapie sytuacyjno - wysokościowej do celów projektowych w skali 1: 500, potwierdzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjna - Kartograficznej w L. , na której naniesiony został przebieg istniejących w terenie sieci uzbrojenia, między innymi trasa gazociągu g 250, w stosunku do której projektowany budynek mieszkalny zlokalizowany został właściwie. Zatem w ocenie Wojewody , zatwierdzony projekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych i brak jest podstaw do wzruszenia decyzji. W świetle przytoczonych okoliczności dotyczących legalności i zgodności realizacji inwestycji z warunkami i ustaleniami udzielonego pozwolenia na budowę z dnia 2 maja 2005 r., znak [...] oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również przy braku podstaw do uznania, iż inwestor w trakcie prowadzonej inwestycji odstąpił od warunków i ustaleń określonych w przepisach, art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie znajduje w sprawie zastosowania. Nieścisłości pomiędzy będącą w dyspozycji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjne - Kartograficznej mapą sytuacyjno - wysokościową, na której opracowany został projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji, a mapą będącą w dyspozycji O.G.P. "[...]", nie mogą stanowić o naruszeniu przez inwestora przepisów prawa, jak również być podstawą do nałożenia na niego sankcji wynikających z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Nadto zgodnie z art. 27 w związku z art. 2 pkt. 11ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to obowiązkiem inwestora - właściciela gazociągu było zapewnienie właściwego jego wyznaczenia w terenie przez osoby uprawnione, jak również umożliwienie wprowadzenia geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co umożliwiłoby uniknięcie nieścisłości w mapach, a tym samym powstania kolizji realizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gazociągiem wysokiego ciśnienia. W chwili obecnej postępowanie dotyczące rozbieżności przebiegu trasy gazociągu pomiędzy mapą jednostkową sytuacyjno - wysokościową do celów projektowych, na której wykonano projekt zagospodarowania działki ewidencyjnej nr 1 , położonej w K. , a mapą w skali 1 : 1000, będącą w dyspozycji O.G.P. "A. " sp. z o.o. Oddział w T. winno być przeprowadzone przez Starostwo Powiatowe w L. , które wykonuje zadania publiczne o charakterze ponad gminnym, w zakresie m.in. geodezji, kartografii i katastru oraz gospodarki nieruchomościami, jak również prowadzi Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w L. Ośrodek sprawuje kontrolę, jak również aktualizację wprowadzanych map zasadniczych. Niemniej jednak, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, kwestia rozbieżności przebiegu trasy gazociągu pomiędzy mapą jednostkową sytuacyjno - wysokościową do celów projektowych, a mapą w skali 1 : 1000, będącą w dyspozycji O.G.P. A. sp. z o.o. Oddział w T. może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego, wtoku którego z urzędu lub na żądanie strony właściwy organ administracji publicznej może orzec na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] maja 2005 r., znak [...] organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania może wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W świetle powyższego brak jest podstaw do zastosowania przez organ nadzoru budowlanego sankcji, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo Budowlane. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2006 r., znak [...], zostało wniesione przez [...] S.A. w W. Regionalny Oddział Przesyłu w T. oraz Operatora Gazociągów Przesyłowych A. Sp. z o.o. Oddział w T. Skarżący wnosili w nim o uchylenie powyższej decyzji i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania przedmiotowych robót budowlanych zarzucając : naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż jedyną przesłanką wstrzymania wykonywania robót budowlanych jest brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź prowadzenie robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach; art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo ewidentnego naruszenia norm technicznych dotyczących bezpieczeństwa eksploatowanych sieci gazowych, skutkujące tolerowaniem kolizji realizowanego obiektu budowlanego z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia; art. 77 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr 1 w miejscowości K. odpowiada przepisom prawa , a także niezgodność ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dokumentacja projektowa dotycząca budynku mieszkalnego była uzgodniona przez pracowników odwołującego. Zarzuty te skarżący rozwijali w uzasadnieniu dowołania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2011r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wskutek wniesienia odwołania przez Operatora Gazociągów Przesyłowych A. Sp. z o.o. Oddział w T. ustalając, że rozpatrywana sprawa nie dotyczy już interesu prawnego tego podmiotu. Po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...]Regionalny Oddział Przesyłu w T. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2011r., znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art.50, art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze, uznając jednakże decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową. Na wstępie podał, że po wniesieniu odwołania zaistniała konieczność weryfikowania kręgu stron postępowania. Według ustaleń organu drugiej instancji, w dniu 18 września 2006 r. Zgromadzenie Wspólników O.G.P. A. Sp. z o.o. podjęło uchwałę o przekształceniu w spółkę akcyjną. W piśmie z dnia 5 lutego 2010 r., przekazało też informację, że z dniem 1 stycznia 2008 r., na mocy zawartego w dniu 2 lipca 2007 r. Aneksu nr [...] do Załącznika nr [...] do Umowy Leasingu Operacyjnego nr [...] z dnia 6 lipca 2005 r., gazociąg wysokiego ciśnienia [...] relacji [...] został wyłączony z powołanej wyżej umowy, zawartej pomiędzy B. S.A. w W. i Operatorem Gazociągów Przesyłowych [...]S.A. w W. Rozpatrywana sprawa nie dotyczy już interesu prawnego ani obowiązku Operatora Gazociągów Przesyłowych A. S.A. w W. . Jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez PGNiG S.A. w piśmie z dnia 27 października 2010 r., znak [...],: gazociąg [...] relacji [...] w chwili wniesienia odwołania przez Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. łączenie ze Spółką [...] S.A. był własnością B. S.A., natomiast był użytkowany i obsługiwany przez A. SA, na mocy zawartej w dniu 6 lipca 2005 r. Umowy Leasingu Operacyjnego. Regionalny Oddział Przesyłu był jednostką organizacyjną funkcjonującą w ramach B. SA . Spółka w dniu 26 lipca 2005 r. udzieliła M.D. pełnomocnictwa do dokonywania wszelkich czynności faktycznych i prawnych niezbędnych dla zakończenia i rozliczenia działalności Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. z zachowaniem procedur obowiązujących w B. S.A. W oparciu o Aneks nr 23 do załącznika nr 1 do Umowy Leasingu Operacyjnego nr [...] z dnia 6 lipca 2005 r. ( zawartej pomiędzy Polskim Górnictwem Naftowym i Gazownictwem S.A. w W. i Operatorem Gazociągów Przesyłowych A. S.A. w W. ) wyłączono z tej umowy gazociąg wysokiego ciśnienia [...], wobec czego Operator Gazociągów Przesyłowych przestał użytkować przedmiotową infrastrukturę. Gazociąg DN relacji [...] w dniu 18 stycznia 2008 r. w drodze raportu został wniesiony przez B. SA w W. na majątek C. Sp. z o. o. w T. Obecnym właścicielem oraz eksploatującym wyżej wymieniony gazociąg jest [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w T. z siedzibą w T. przy ul. [...] na dowód przedłożono wyciąg z aktu notarialnego Rep. A nr [...] sporządzonego w dniu 18 stycznia 2008 r. C. Sp. z o.o. w T. jest następcą prawnym B. S.A. w przedmiotowej sprawie, jako aktualny właściciel gazociągu. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W dalszych wywodach, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podzielił ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji co do zgodności inwestycji realizowanej przez R.Ł. z decyzją o pozwoleniu na budowę i z zatwierdzoną dokumentacją projektową, a także wyjaśnił, że stwierdzenie powyższych okoliczności eliminuje możliwość uczynienia zadość wnioskowi z dnia 1 września 2005 r., co do nakazania inwestorowi wstrzymania robót i zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W kwestii zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego podał, że nie zauważa się występowania okoliczności dających postawy do powyższego, czego nie stwierdzono podczas prowadzonej kontroli. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie wskazano na możliwość wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Co do twierdzeń, że gazociąg relacji [...] był realizowany w oparciu o obowiązującą w czasie jego budowy technologię budowy sieci gazowych i parametry techniczne stawiane sieciom gazowym i może być w stanie takim, jaki został wykonany nadal bezpiecznie eksploatowany, jednak przy zachowaniu odległości obiektów terenowych dla gazociągu, które obowiązywały w czasie jego budowy, a zatem budynki mieszkalne, jakie są budowane na trasie tego gazociągu w trakcie jego eksploatacji muszą być zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 15 m - takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie sądowym w sprawach dotyczących przepisów technicznych dotyczących sieci gazowych. Poddając analizie § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (obowiązującego w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę; Dz. U. Nr 97, poz. 1055) należy dojść do wniosku - mając na uwadze zarówno przedmiot rozporządzenia jak i treść tego przepisu - że wyklucza on możliwość zastosowania wymagań określonych w nowych przepisach jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, jeżeli gazociągi te wykonane zostały na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a nie wobec zabudowy sąsiadującej ( podobnie rozwiązanie zawierał też § 91 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe - Dz. U. Nr 139, poz. 686, poprzedzającego rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r.) Funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia z 2001 r. jest zatem umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiazujacych już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwa eksploatacje tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę. Zgodnie z § 9 ust 6 rozporządzenia z 2001 r.: "Szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić: 1) dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN": a) do DN 150 włącznie - 4 m, b) powyżej DN 150 do DN 300 włącznie - 6 m, c) powyżej DN 300 do DN 500 włącznie - 8 m. Analiza przepisu wskazuje, że strefa kontrolowana rozciąga się symetrycznie po obu stronach osi gazociągu, a zatem, w analizowanym przypadku kończy się w odległości 3 m. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] wydanym na podstawie art. 113 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. sprostował z urzędu błąd pisarski w decyzji własnej z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], poprzez zastąpienia w wierszu [...] na pierwszej stronie decyzji słów " Uchylam skarżoną decyzję i umarzam postępowanie odwoławcze , słowami – " Uchylam skarżoną decyzję i umarzam postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji; jak również w wierszu [....] decyzji przez zastąpienie słów " umorzył postępowanie odwoławcze " , słowami – " umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. " Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], C. Sp. z o.o. w T. domagała się jej uchylenia i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając : 1. naruszenia art. 138 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia nie mieszczącego się w katalogu orzeczeń wymienionych w tym przepisie, 2.naruszenie przepisów prawa materialnego : - poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w drodze przyjęcia, iż nie zachodziły przesłanki do wstrzymania robót budowlanych; - przez błędną wykładnię § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r., nr 97, poz. 1055) poprzez błędne przyjęcie, iż rozporządzenie to znajduje zastosowanie do określenia szerokości stref kontrolowanych gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; - § 6 rozporządzenia Ministra Przemyski i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 1995 r., nr 139, poz. 686). Skarżąca podnosiła, że Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję o uchyleniu skarżonej decyzji i umorzeniu postępowania odwoławczego, która nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego określonych w art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy mógł umorzyć postępowanie odwoławcze tylko wówczas, gdyby nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji. Wskazywała również, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ewidentnym naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane, albowiem bezspornym jest, że budowa przez R.Ł. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowana została w odległości poniżej 15 m od czynnego gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...]. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa budowa znajdowała się w odległości mniejszej niż minimalna dopuszczalna odległość od gazociągu wysokiego ciśnienia określona, w rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, tj. mniejszej niż 15 m, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Przepisy na podstawie których w latach 80-tych budowano gazociągi ustaliły strefy bezpieczeństwa i odległości, w jakich należy budować nowe budynki w ten sposób, aby możliwie najpełniej zapewnić bezpieczeństwo ludzi i mienia. Technologia, którą wówczas dysponowano była znacząco inna od tej, którą gazociągi buduje się obecnie, a do potrzeb której odnosi się rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Sam fakt ewoluowania technologii nie oznacza, że gazociąg wkopany w ziemię przeszło 25 lat temu również zmienił swoje właściwości w ten sposób, że stał się bardziej bezpieczny niż w czasie kiedy był wykonywany. Podnosiła dalej, że stanowisko organu jest sprzeczne przede wszystkim z samym brzmieniem przepisu § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe albowiem nie ulega żadnej wątpliwości, że celem przepisu przejściowego było zapewnienie pewnego minimum bezpieczeństwa zarówno dla budowanych starą technologią sieci gazowych, jak również dla mieszkańców budujących budynki swoje domostwa w bezpośrednim sąsiedztwie gazociągu. Stanowisko prezentowane przez organ zdaje się jakby całkiem pomijać kwestie techniczne dotyczące sposobu budowania gazociągów, wykorzystanych dawniej technologii i materiałów budowlanych, które były podstawą do przyjętych stref ochronnych gazociągów w "starym" rozporządzeniu (tj. rozporządzeniu obowiązującym w czasie budowy gazociągu). Trudno bowiem zakładać, że w przypadku zmiany przepisów wykonawczych o charakterze technicznym automatycznie zmieniły się właściwości materiałów użytych do budowy gazociągu czy też wykorzystanej techniki budowlanej. Trudno również przyjąć, że wymagania dotyczące kwestii bezpieczeństwa związane z ustanowionymi strefami ochronnymi w chwili wejścia w życie "nowego" rozporządzenia przestały mieć jakiekolwiek znaczenie. Gazociąg [...] budowany był w oparciu o obowiązującą w czasie jego budowy technologię budowy sieci gazowych i może być eksploatowany w sposób niezagrażający bezpieczeństwu przy zachowaniu dotychczasowych odległości wynikających z przepisów prawa obowiązującego w czasie wydania pozwolenia na budowę gazociągu. Wymaga podkreślenia, iż te właśnie przepisy stanowiły podstawę do wydania pozwolenia na budowę gazociągu. Z samym faktem funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu wynika, iż aktualność zachowują wszelkie ograniczenia zabudowy związane z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę gazociągu, w tym także te dotyczące stref ochronnych. Stanowisko prezentowane przez skarżącego podzielił również Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2008 r., które to orzeczenie zostało wydane na skutek przekazania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy do ponownego rozpoznania. Gazociąg relacji [...] został wybudowany na podstawie decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego Architektury i Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 1984 r., w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa regulujące kwestię bezpiecznej odległości budynków od osi gazociągu. Jak już wyżej wspomniano przepis § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., wyłącza stosowanie przepisów tego rozporządzenia w stosunku do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Analogiczny zapis znajduje się w § 91 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (strefa bezpieczeństwa - 15 m), § 52 rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. - określające strefę bezpieczeństwa również na 15 m. Rozporządzenie to uchyliło rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r., które w § 5 stanowi, że minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, zapewniające bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunki, jakie powinny być zachowane w stosunku do obiektów terenowych, określają odrębne przepisy. Owe odrębne przepisy to normy branżowe, w tym przypadku jest to norma BN 71/8976-31 "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi". Zgodnie z tą normą odległość podstawowa od gazociągów wysokiego ciśnienia wynosi 35 m. Biorąc pod uwagę fakt, iż każde kolejne rozporządzenie przewidywało dla budowanych gazociągów odpowiednie bezpieczne odległości od gazociągu, błędnym jest twierdzenie, jakoby normy te nie miały zastosowania obecnie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również powołując się na sprostowanie dokonane postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak [...]. Już w toku postępowania sądowoadministracyjnego Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2011r., znak [...], po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienia o sprostowaniu decyzji jako niedopuszczalne bowiem prowadzące do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego pierwotnie w decyzji z dnia [...] lutego 2011r., znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uwzględnić wobec zasadności niektórych podnoszonych w niej zarzutów, a także z uwagi na wystąpienie innych uchybień dostrzeganych w ramach przeprowadzonej kontroli. Skarga jest zasadna w zakresie, w jaki zarzuca się powinność wyjaśnienia w sprawie niniejszej już przez organ pierwszej instancji okoliczności objętych hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – dalej w skrócie Pb) i zebranie z tym związanego materiału dowodowego. W pozostałości zarzuty prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie, a to z niżej wskazanych powodów. Artykuł 50 ust. 1 Pb stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Powyższa regulacja wymaga nie tylko dokonania wykładni odnośnie używanych w niej pojęć, ale także przeprowadzenia odpowiedniej interpretacji w celu wyjaśnienia znaczenia poszczególnych przesłanek przewidzianych w pkt 1- 4 oraz zależności zachodzących przy ich stosowaniu. W sprawie niniejszej interpretacja pojęć nie była sporna, podobnie jak okoliczność, że w stanie faktycznym nie należało stosować przepisów regulujących inne przypadki tzw. samowoli budowlanej. Ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skradzenie nie kwestionowano zgodnych ustaleń organów obu instancji, w myśl których na działce nr [...] w K. prowadzona jest przez R.Ł. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie decyzji Starosty Powiatu L. z dnia [...] maja 2005 r., znak [...]. Obiekt wytyczony został zgodnie z udzielonym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Część fundamentu pod ten realizowany budynek zlokalizowana jest faktycznie w odległości 9,60 m od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 relacji [...], przy czym istnieje rozbieżność w lokalizacji jego przebiegu na mapie mapą sytuacyjno - wysokościową, na której opracowany został projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji, a mapą, będącą w dyspozycji Operatora Gazociągów Przesyłowych A. sp. z o.o. Oddział w T . Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w opisanej sytuacji nie istnieją przesłanki do wstrzymania postanowieniem wykonania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 k.p.a. aż do momentu, gdy w obrocie prawnym pozostaje wydana inwestorowi R.Ł. ostateczna decyzji Starosty Powiatu L. z dnia [...] maja 2005 r., znak [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu na budowę poprzedza bowiem w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb badanie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do takich przepisów należy rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1055), rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. , jak również rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. Czy w ogóle , oraz które z tych regulacji należało stosować w celu realizacji przez R.Ł. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w miejscowości K. winno być przedmiotem rozważań w ramach postępowania dotyczącego zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, zaś zgodność tej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi przesądza rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty Powiatu L. z dnia [...] maja 2005 r., znak [...]. Organy nadzoru budowlanego nie miały kompetencji do wypowiadania się w kwestii prawidłowości tejże ostatecznej decyzji, zaś jej kontrola mogła nastąpić w trybach nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli administracji publicznej, albo kontroli zewnętrznej, sprawowanej przez sądy administracyjne w granicach sprawy, po wyczerpaniu toku instancji. Odrębnym trybem kontrolnym, który jednak nie znajduje zastosowania w toku postępowania rozpoznawczego są przepisy 84 – 84b Pb . Będąc związane ostateczną decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie nie były też uprawnione do równoległego stosowania powyższych przepisów techniczno-budowlanych we własnym zakresie, co mogły by jedynie czynić w przypadku, gdyby wniosek albo czynności podejmowane z urzędu dotyczyły inwestycji nie wymagającej dla prowadzenia robót budowlanych uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest także rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu niniejszej skargi wypowiadanie się w kwestii wyboru podstaw prawnych z zakresu przepisów techniczno-budowlanych związanych z dopuszczalnością aktualnej realizacją obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny jednorodzinny, w sąsiedztwie istniejącego gazociągu, albowiem powyższe przekracza granice sprawy. W tym zakresie prowadzenie jakichkolwiek rozważań byłoby dodatkowo niemożliwe z tego powodu, że organy nadzoru budowlanego nie poczyniły żadnych ustaleń, ani co do daty budowy gazociągu, ani jego legalności, ani odnośnie lokalizacji określonych elementów sieci gzowej i z nią związanych urządzeń. Ocena prawna prezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2008r., sygn. akt II SA/Kr 787/08 nie wymaga w sprawie niniejszej komentarza, jako wypowiedziana w innej sprawie przy zasadniczo różnym stanie faktycznym, tj. w sytuacji gdy inwestor prowadził roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W świetle powyższych wywodów zarzuty błędnej wykładni § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, czy § 6 rozporządzenia Ministra Przemyski i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe nie zasługują na uwzględnienie. Uchybieniem jest natomiast podjęta przez organ drugiej instancji próba sięgania do tych regulacji oraz ich wykładni w ramach oceny zasadności zarzutu odwołania dotyczącego spełnienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb, tj. prowadzenia przez inwestora robót budowlanych z naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przepisy techniczno-budowlane, o których mowa w skardze organy orzekające w niniejszej sprawie winny mieć na uwadze natomiast jedynie pośrednio i posiłkowo, jako tło naprowadzające na kwestie bezpieczeństwa przy lokalizacji obiektów budowlanych w rejonie gazociągów, tj. przy badaniu wystąpienia innej samodzielniej przesłanki do wstrzymania robót budowlanych, którą ustawodawca przewidział w art. 50 ust. 1 kt 2 Pb. Organy nadzoru budowlanego mają bowiem obowiązek wstrzymania postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska - i to niezależnie od tego, czy inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę, względnie - gdy nie jest ono wymagane, czy prowadzi roboty budowlane zgodnie z przepisami . Ta właśnie regulacja odrywa się od kwestii legalności robót budowlanych, zaś została podyktowana koniecznością ochrony szczególnie cennych dóbr oraz interesu publicznego. Organ pierwszej instancji nawet jeżeli wszczął postępowanie w sprawie niniejszej na wniosek, to był związany jedynie zawartym w nim żądaniem oraz podstawę faktyczną, a nie podstawą prawną. Winien zatem w konkretnych okolicznościach sprawy poczynić odpowiednie ustalenie oraz rozważyć spełnienie przesłanek do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Pb. Nie czyniąc tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. naruszył obowiązki wynikające z 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. , co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zastrzeżenia budzi także świetle wymogów wynikających z art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. brak w przedstawionych aktach administracyjnych obligacyjnej Umowy Leasingu Operacyjnego nr [...] z dnia 6 lipca 2005 r. z załącznikami i zmianami .Powyższe uniemożliwia przesądzenie kwestii legitymacji Operatora Gazociągów Przesyłowych A. sp. z o.o. Oddział w T. jako strony postępowania przed organem pierwszej instancji, którą jak się wydaje winien być ówczesny właściciel gazociągiem wysokiego ciśnienia [...] tj. B. S.A. w W. . Takie postępowanie jak w niniejszej sprawie może toczyć się z urzędu, na skutek pisma złożonego przez podmiot nie będący stroną, jednakże winno być prowadzone z udziałem wszystkich stron. Organ odwoławczy co do zasady prawidłowo uznał, że w dacie orzekanie nie zachodziły przesłanki do wstrzymania wykonania robót budowlanych. O ile wypowiadał się on w kwestii stosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Pb, to czynił powyższe jedynie w odpowiedzi na zarzuty odwołania, w sposób dowolny , nie dostrzegając, że organ pierwszej instancji w istotnym dla tego przepisu zakresie nie prowadził postępowania dowodowego, chociaż powinien te kwestie wyjaśnić z urzędu. Odpowiednich dowodów nie mógł zresztą zgromadzić dopiero organ odwoławczy i wydać rozstrzygnięcia bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 15 k.p.a.) . Winien natomiast dostrzec braki w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzony przez organ pierwszej instancji, które stwarzały podstawę do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2006r., znak [...] i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie zarzuca skarżąca, że decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] lutego 2011r., znak [...] w jej pierwotnym i aktualnym brzmieniu narusza regulację z art. 138 k.p.a. z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia nie mieszczącego się w tam podanym wiążącym katalogu orzeczeń. Sprostowanie w tym zakresie przedmiotowej decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. było niedopuszczalne, jako prowadzące do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego pierwotnie w decyzji z dnia [...] lutego 2011r., znak [...], co trafnie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowieniem z dnia [...] maja 2011r., znak [...]. Także powołana w osnowie decyzji procesowa podstawa jej wydania nie odpowiada temu, co wynika z uzasadnienia. Stwierdzone uchybienia z uwagi na logiczną treść samego uzasadnienia decyzji, należy jednakże zakwalifikować jako wadę uzasadniającą jej uchylenie niezależnie od innych uchybień, nie stanowiącą jednakże rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.