II OSK 2548/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 72/18 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla kanału zrzutowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z Grupowej Oczyszczalni Ścieków "[...]" do [...]w [...] gm. [...] oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie toczącej się pod sygn. akt II SA/Gd 72/18, ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla kanału zrzutowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z [...] [...] do [...] w [...] gm. [...], stwierdził nieważność § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały w punkcie pierwszym orzeczenia, a w punkcie drugim rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w pierwszej kolejności przytoczył treść zaskarżonego przepisu: obowiązuje przebudowa kanału odpływowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z [...] [...] do [...] polegająca na budowie szczelnego kolektora, rozbiórce istniejącego żelbetowego kanału z pionowymi ścianami, z umożliwieniem przywrócenia cieku [...]. Dopuszcza się lokalizację kolektora odpływowego w liniach rozgraniczających terenów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...], [...] ,[...], [...] ,[...], w liniach rozgraniczających dróg publicznych i wewnętrznych oraz na terenach zieleni publicznej i urządzonej. Rada Gminy [...] w uzasadnieniu uchwały podała, że powyższe rozwiązanie planu zagospodarowania przestrzennego wynika z konieczności uregulowania spraw związanych ze stanem technicznym kanału zrzutowego, wykorzystywanego do odprowadzania oczyszczonych ścieków do [...], a ponadto czyni zadość oczekiwaniom społeczności lokalnej i przepisom prawa. Wskazała także, że celem tej regulacji jest doprowadzenie do stanu odprowadzania oczyszczonych ścieków w szczelnej rurze i spowodowanie przywrócenia naturalnego biegu cieku [...] i [...]. Rada Gminy wskazała, że rozwiązania przewidziane w planie są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] tekstu jednolitego po zmianach, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. W studium wskazuje się na skanalizowanie (ujęcie w rurę) [...] odprowadzającego oczyszczone ścieki z [...] [...] do [...] i przywrócenie cieku rzeki [...], o ile ekspertyzy techniczne wykażą taką możliwość. Możliwość skanalizowania kanału i przywrócenia cieku [...] została potwierdzona wykonaną przez [...] w grudniu 2016 r. (Analiza możliwości przywrócenia funkcji cieku [...] dla kanału zrzutowego [...], na odcinku [...]). Skarga na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku została wniesiona przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu spółka podniosła, że jest zarówno właścicielem kanału zrzutowego jako urządzenia infrastruktury technicznej, jak i właścicielem lub użytkownikiem wieczystym części nieruchomości położonych w obszarze, przez który przebiega przedmiotowy kanał. W związku z powyższym § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały narusza przysługujące jej prawo własności, poprzez wprowadzenie nakazu rozbiórki i nakaz przywrócenia cieku. Podniosła także zarzut nałożenia na nią niejasnego i niemającego związku z przebudową kanału wymogu przywrócenia przebiegu cieku [...]. Skarżąca spółka podkreśliła, że kwestie wykonania oznaczonych robót budowlanych są rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego i w drodze decyzji administracyjnej, a nie w ramach procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując skargę, dodatkowo uzasadnił zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.), wskazując, że przepis ten przewiduje zamknięty katalog robót budowlanych i nie zawiera przebudowy. W ocenie spółki stan techniczny kanału nie uzasadnia modernizacji oraz to, że kanał nie jest urządzeniem melioracyjnym. W odpowiedzi na skargę Gmina podała, że uruchomienie oczyszczalni ścieków przyczyniło się do radykalnej zmiany hydrograficznego zlewni [...]. Do połowy lat osiemdziesiątych XX wieku [...] funkcjonował jako ciek otwarty, służący do odbioru wód z własnej zlewni, wód ze zmeliorowanych użytków zielonych, a także jako odbiornik podczyszczonych ścieków z oczyszczalni. Na skutek ujęcia otwartego kanału w zamknięty, prostokątny żelbetowy [...] przestał on być odbiornikiem ze zlewni, co znacznie ograniczyło jego naturalną funkcję odwadniającą. Doprowadziło to do degradacji rowów melioracyjnych, a w konsekwencji do degradacji użytków zielonych. Działania gminy zostały podjęte również w odpowiedzi na oczekiwania społeczności lokalnej, mieszkańcy zgłaszali bowiem problem podtopień czy zalewania gruntów przyległych do kanału. Analiza możliwości przywrócenia funkcji cieku [...] dla przedmiotowego kanału potwierdziła wykonalność tego rozwiązania. Gmina stwierdziła, że kwestionowany przepis nie wprowadza szczegółowego zakresu robót budowlanych. Celem tego przepisu jest natomiast określenie kierunków i zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu. Przyjęcie takiego kierunku pozwoli na rozwiązanie problemu podtapiania i degradacji okolicznych gruntów, będących następstwem zmian układu hydrograficznego w tym rejonie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r., organ gminy, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaprzeczył twierdzeniom spółki. Nadto zarzucił, że kanał zrzutowy jest w złym stanie technicznym. Nie podał, na jakiej podstawie dokonano takiej oceny, ani czy organ poczynił ustalenia w przedmiocie związku pomiędzy podtopieniami, zgłaszanymi przez mieszkańców, a funkcjonowaniem kanału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając nieważność § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały, wskazał, że akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powinien zawierać normy planowe, co wyklucza możliwość zamieszczenia w nim nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów. Zamieszczenie w tym akcie obowiązku rozbiórki obiektów warunkujących realizację tego planu wykracza poza określoną przepisami materię treściową planu miejscowego i stanowi naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że przy stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Uchwały są aktami rangi podustawowej, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie istnieje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. Wojewódzki Sąd wskazał, że organ uchwalając zaskarżony przepis wszedł w kompetencje organu nadzoru budowlanego i organów właściwych do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z jego treści wynika, że rozbiórka istniejącego kanału zrzutowego i budowa nowego szczelnego kolektora odpływowego, stanowi inwestycję, od której uzależniona została realizacja zapisu planu zobowiązującego do przebudowy tegoż kanału zrzutowego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały wykracza poza kompetencje przyznane organowi planistycznemu wynikające z u.p.z.p., a w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 tej ustawy, jak również zasady stanowienia źródeł prawa miejscowego określone w ww. przepisach art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Sąd zauważył także, że przepis nie spełnia wymogu jasności i czytelności. Z kwestionowanej normy nie wynika, na czym miałaby polegać realizacja normy nakazującej rozbiórkę kanału zrzutowego i budowę nowego kolektora odpływowego z jednoczesnym umożliwieniem przywrócenia cieku [...]. Z opracowania przedłożonego przez Radę Gminy koryto [...] powyżej ujścia [...] skierowano w kierunku północno-wschodnim do połączenia z [...] i dalej do [...] 3,8 km na północ od dawnego ujścia [...] w [...], obecnie ujścia [...]. Na skutek odcięcia ujściowego fragmentu [...] [...], wraz z [...], stał się odrębnym ciekiem. Kolejno Sąd wskazał, że gmina nie wyjaśniła, w jaki sposób ciek [...] ma zostać przywrócony, nie wskazuje biegu cieku po jego przywróceniu. Wątpliwości w zakresie rzeczywistego pierwotnego przebiegu cieku [...] powodują, że zapis zobowiązujący do umożliwienia przywrócenia tego cieku nie nadaje się do prawidłowego wykonania, jest zapisem niejasnym i budzącym istotne wątpliwości w zakresie treści i zakresu. Sąd ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego nie jest instrumentem mającym na celu poprawienie stanu technicznego obiektów budowlanych i urządzeń wodnych. Sygnalizowane przez mieszkańców podtopienia nie były analizowane pod kątem wpływu istniejącego kanału zrzutowego na występujące podtopienia. Niewątpliwie kanał do odprowadzania ścieków, jako urządzenie kanalizacyjne nie jest urządzeniem melioracyjnym, a w związku z tym nie ma podstaw, aby z faktu występowania podtopień – które wynikają, co do zasady, z braku prawidłowej melioracji terenu – wywodzić tezy o złym stanie technicznym urządzenia kanalizacyjnego, które nie służy celom melioracyjnym. Końcowo Sąd wskazał także, że uzasadnieniem dla niezgodnych z prawem przepisów prawa miejscowego nie może być treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które przewidują skanalizowanie (ujęcie w rurę) [...] i przywrócenie cieku rzeki [...] o ile ekspertyzy techniczne wykażą taką możliwość. W tym zakresie należy bowiem wyjaśnić, że założenia Studium skanalizowaniu [...] oraz przywróceniu cieku [...], nie mogą być realizowane w sposób określony w § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Nie wykazano odpowiednią ekspertyzą, aby rozwiązanie wskazane w studium było możliwe. Należy zauważyć, że z "Analizy możliwości przywrócenia funkcji cieku [...]" z grudnia 2016 r. wynikają jedynie wnioski obejmujące techniczne możliwości realizacji inwestycji, której kształt i zakres przedstawiła do oceny zlecająca Gmina [...]. W tej sytuacji opracowanie to w zasadniczym swym zakresie odpowiadało na pytanie, czy jest możliwe odtworzenie otwartego koryta [...]. Możliwość taka według autorów opracowania istnieje, jednak pod warunkiem ujęcia obecnego zrzutu ścieków w zamknięty kolektor ściekowy w miejscu uprzednio rozebranego [...]. Opracowanie to nie może być uzasadnieniem dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego kanału zrzutowego i budowy nowego kolektora ściekowego, skoro zasadniczy przedmiot tego opracowania dotyczy inwestycji polegającej na odtworzeniu cieku [...], a więc inwestycji odrębnej. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Rada Gminy [...], wskazując następujące podstawy: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a polegające na uwzględnieniu skargi wniesionej na uchwałę Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku, nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla kanału zrzutowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z [...] [...] do [...] w [...] gm. [...] i stwierdzeniu nieważności §16 ust 3 przedmiotowej uchwały, podczas gdy została ona uchwalona w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i z poszanowaniem zasad sporządzania planu miejscowego; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: a. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zakwestionowany przez stronę przeciwną zapis § 16 ust. 3 przedmiotowej uchwały nie przewiduje określonych w treści przepisu zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, lecz zawiera określenie obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych, co może jedynie być przedmiotem postępowania administracyjnego właściwych organów administracji publicznej kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej; b. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Gminy [...] wprowadzając zapis §16 ust. 3 przedmiotowej uchwały wykroczyła poza przyznaną jej w ich treści delegację ustawową; c. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego uzasadniającego stwierdzenie nieważności § 16 ust. 3 przedmiotowej uchwały. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że kwestionowany przepis uchwały nie zawiera określenia zasad, lecz zawiera zindywidualizowane nakazy. Prawodawca lokalny jest zobowiązany konstruować na tyle precyzyjne normy, aby możliwym było ustalenie przyszłych inwestycji na podstawie miejscowego planu, jednocześnie jednak muszą one pozostać zasadami, nie zaś skonkretyzowanymi obowiązkami. W niniejszej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości plan miejscowy nakłada na właściciela obiektu budowlanego obowiązek wykonania określonych prac budowlanych. Oczywistym jest także, że w zaskarżonym przepisie uchwałodawca nie ograniczył się do wskazania przeznaczenia terenu, rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowywania. Zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku powoływanym zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i spółkę w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przez zasady należy rozumieć ustanowienie pewnych reguł, norm postępowania, a nawet nakazów i zasad, o ile dotyczą wyłącznie zagospodarowania danego terenu w przyszłości. Przepisy planu zagospodarowania mają charakter norm planowych, nie mogą przewidywać likwidacji istniejących obiektów. W tym zakresie kompetencja przysługuje organom budowlanym (wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 786/08). Nie ulega wątpliwości, że również wprowadzenie obowiązku przebudowy stanowi przekroczenie władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 489/10). Należy także zauważyć, że pojęcia "przebudowa", "budowa" i "rozbiórka" mają utrwalone, odmienne znaczenie, zaś prawodawca lokalny posługuje się nimi jak synonimami, przez co w istocie niemożliwe jest jednoznaczne odczytanie treści normy. Odmienne jest także znaczenie "modernizacji". Zaskarżony przepis nie określa w sposób klarowny, jednoznaczny nakazanego zachowania – co uniemożliwia jego zrealizowanie. Całkowicie błędny jest zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Wobec powyższych rozważań nie budzi wątpliwości przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił pogląd wyrażony w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Nakaz rozbiórki istniejącego kanału oraz budowy kolektora wprowadza zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności. Należy z całą mocą podkreślić, że zaskarżona regulacja obciąża właściciela nieruchomości ponad przeciętną miarę i nie znajduje uzasadnienia w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, a także nie ma adekwatnego uzasadnienia oraz merytorycznego poparcia w dokumentacji dołączonej do akt sprawy. Gmina powinna wybrać środki mniej uciążliwe dla spółki (oczyszczalni) w celu osiągnięcia zamierzonego celu, tj. zapewnienia prawidłowej melioracji terenu. Ewentualnie zaś podejmując dalej idące kroki, prawodawca lokalny jest zobligowany do rzetelnego wykazania podstaw takiego kierunku działania. Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie gminy należy wskazać, że konstrukcja § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie pozostawia wątpliwości, że gmina w sposób władczy rozstrzyga o obowiązku przeprowadzenia daleko idących prac budowlanych. Jak słusznie zauważył Sąd na kanwie niniejszej sprawy prawodawca lokalny wkroczył w kompetencje organów właściwych do rozstrzygania w sprawach dotyczących prawa wodnego i prawa budowlanego. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego nie jest aktem właściwym do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu prawa budowlanego i wodnego. Rada Gminy nie ma kompetencji w tym zakresie, co nie powinno ulegać wątpliwości. Nie jest także władna do narzucania swojej woli właściwym organom administracji w zakresie konkretnych, przyszłych rozstrzygnięć. Rację ma gmina podając, że uchwała nie wyklucza przeprowadzenia postępowania przez właściwe organy i wydania decyzji. Jednakże miałoby ono charakter pozorny, gdyż organy uwzględniając zaskarżony przepis planu miejscowego przy wydawaniu decyzji, miałyby znacznie ograniczone pole działania. Warto także zauważyć, że w przypadku przyjęcia odmiennej interpretacji powyższego przepisu przez organy, spółka będąc zobowiązaną do uzyskania konkretnych decyzji, nie miałaby gwarancji, że zostaną one wydane w kształcie wynikającym z treści uchwały. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru absolutnego i nie pozwala na dowolność w planowaniu. Musi uwzględniać uwarunkowania prawne i faktyczne. Należy podkreślić, że Sąd wyczerpująco i prawidłowo wykazał, że przepis jest niejasny i nieczytelny również w zakresie, w jakim odwołuje się do przywrócenia cieku [...]. Wprawdzie nie budzi wątpliwości, że przy przekształceniu kanału na kolektor będzie możliwa budowa nowego koryta, jednak literalne rozumienie wyrażenia "z umożliwieniem przywrócenia cieku" prowadzi do wniosku, że istnieje dodatkowy, niesprecyzowany obowiązek działania w tym zakresie. Niemożliwe jest odtworzenie zasady, jaką ma kierować się spółka, aby sprostać wymogom przepisu. Jest to tym bardziej niejasne, że zgodnie z dołączoną do akt analizą przewidywane jest wykonanie nowego koryta cieku [...] w innym miejscu (str. 11). Mając na uwadze powyższe rozważania, należało uznać, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości okoliczność istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego przez uchwałodawcę. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność zaskarżonego przepisu uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że Sąd pierwszej instancji zastosował prawidłową wykładnię przepisów, trafnie stwierdził przekroczenie władztwa planistycznego oraz naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nie mógł ostać się również zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazany w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.