II GSK 900/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku A. S.A. w Warszawie o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej B. S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 sygn. akt VI SA/Wa 1043/20 w sprawie ze skargi B. S.A. w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wprowadzenia zmian w regulaminie postanawia: dopuścić A. S.A. w Warszawie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. UZASADNIENIE Pismem z 27 września 2021 r. A. S.A. w W. na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa) wniosła o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej B. A.S. w [...] od wyroku WSA w Warszawie z 28 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1043/20, którym oddalono skargę B. A.S. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu kolejowego [...] lutego 2020 r. A. S.A. w W. (dalej: Spółka) podniosła, że postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego. W uzasadnieniu wniosku przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazała, że postępowanie kontrolne dotyczące regulaminu dostępu do obiektu infrastruktury usługowej, wydanego przez zarządzającego obiektem B. S.A., wszczęte zostało na jej wniosek. Ponieważ organ – Prezes UTK – wydał postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu, Spółka nie była stroną postępowania administracyjnego i pozbawiona została wpływu na rozstrzygnięcie. WSA w Warszawie, postanowieniem z [...] lipca 2020 r. odrzucił skargę A. S.A. w W. na decyzję organu z [...] lutego 2020 r. wskazując, iż Spółka nie miała legitymacji skargowej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zażalenie Spółki, postanowieniem z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1098/20, uchylił powyższe postanowienie WSA o odrzuceniu skargi. Wskazał, iż Sąd ten poprzestał na ustaleniu, iż Spółka nie była stroną wszczętego wobec B. S.A. postępowania administracyjnego. Całkowicie przy tym pominął jednak zbadanie podniesionych przez tą Spółkę okoliczności oraz przepisów, na podstawie których wywodzi ona swoją legitymację w sprawie. Sprawa ze skargi Spółki na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] lutego 2020 r. została ponownie zarejestrowana w WSA, a następnie postanowieniem z 16 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 135/21 postępowanie sądowoadministracyjne zawieszono do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej B. A.S. w W. od wyroku WSA w Warszawie z 28 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1043/20. W przedmiotowym wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Spółka, wykazując prawny interes w niniejszej sprawie, powołała się na treść przepisów: art. 33 § 2 ppsa w zw. z art. 13a ust. 1 w zw. z art. 36e, 36f ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym z dn. 28 marca 2003 r. Podkreśliła, iż to ona – jako przewoźnik, którego miała dotyczyć opłata określona w zaskarżonym regulaminie – zainincjowała postępowanie kontrolne na podstawie art. 36f ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, skutkujące wydaniem przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego decyzji z [...] lutego 2020 r. nakazującej wprowadzenie zmian w tym regulaminie. Następnie pozbawiona została możliwości udziału w postępowaniu zarówno przez organ (Prezes UTK odmówił wglądu do akt postępowania), jak i Sąd (powyższe postanowienie z 13 lipca 2020 r., a następnie po jego uchyleniu przez NSA, zawieszenie postępowania). Zdaniem Wnioskującej skoro zainicjowała ona postępowanie (składając wniosek na podstawie art. 36f ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym) w kwestii m.in. zasadności przewidzianej w Regulaminie opłaty eksploatacyjnej, oczekiwała od Prezesa UTK weryfikacji, czy dana opłata znajduje uzasadnienie wobec odnośnego wyłączenia ustawowego. W konsekwencji decyzja rozstrzygała nie tylko o obowiązku operatora, ale również o obowiązku A. jako przewoźnika korzystającego z bocznicy stanowiącej obiekt infrastruktury usługowej, w szczególności – obowiązku uiszczania opłaty w określonej wysokości. Spółka podkreśliła, że przewoźnik tylko w taki sposób ma możliwość weryfikować wysokość opłat zastrzeżonych w regulaminie dostępu do infrastruktury usługowej. Nie ma on możliwości odwołać się od konkretnej nałożonej na niego opłaty. Ustawodawca wyposażył go jedynie w uprawnienie do zastrzeżenia (weryfikacji) zapisów zawartych w takim regulaminie poprzez złożenie wniosku do Prezesa UTK. Zdaniem Spółki, w ten sposób podmiot uprawiony do złożenia wniosku staje się stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek jest zasadny podlega uwzględnieniu. W myśl art. 33 § 1 ustawy ppsa osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Na podstawie zaś art. 33 § 2 ustawy ppsa, udział w charakterze uczestnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym może zgłosić także osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 ustawy ppsa, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Regulacja ta znajduje zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zgodnie z art. 193 ustawy ppsa. Jednocześnie postanowienie w tym przedmiocie sąd wydaje jednoosobowo na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 33 § 2 w związku z art. 16 § 2 ustawy ppsa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczą przesłanką dopuszczenia konkretnej osoby (podmiotu) do postępowania sądowego, jest ustalenie, czy posiada ona interes prawny, na który mogłoby oddziaływać orzeczenie zapadłe w postępowaniu, do którego zgłasza się jako uczestnik. Pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony, nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Interes prawny to zatem taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski w. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n.). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot jakkolwiek pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2000, s. 126). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, niepubl.), (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2017 r. sygn. akt I FPS 2/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wnioskodawca w złożonym wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykazał, że posiada interes prawny w niezakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się obecnie przed NSA na skutek skargi kasacyjnej B. S.A. wniesionej od wyroku WSA w Warszawie z 28 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1043/20 oddalającego skargę tej spółki. Jak bowiem wyjaśniono we wniosku, stosownie do treści art. 36e ust. 1 i 2 operator określa wysokość opłat, które pobiera od przewoźników kolejowych za dostęp do obiektu; opłaty, o których mowa w ust. 1, nie mogą przekraczać kosztów udostępniania obiektu ponoszonych przez operatora powiększonych o rozsądny zysk, rozumiany jako stopa zwrotu z własnego kapitału uwzględniająca ewentualne ryzyko ponoszone przez operatora, nie większy niż 10% w skali roku. Stosownie zaś do art. 36f ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym Prezes UTK, uwzględniając konieczność zapewnienia niedyskryminującego i równego traktowania przewoźników kolejowych ubiegających się o dostęp do obiektu, z urzędu lub na wniosek przewoźnika kolejowego, w drodze decyzji, nakazuje operatorowi wprowadzenie zmian w opublikowanym regulaminie obiektu, jeżeli regulamin obiektu nie spełnia wymagań określonych w przepisach niniejszego rozdziału. Jak wynika z powyższego przepisu przewoźnik kolejowy ubiegający się o dostęp do obiektu może zakwestionować regulamin (w tym przypadku w zakresie opłaty za korzystanie z infrastruktury usługowej) jedynie poprzez złożenie wniosku w tej kwestii do Prezesa UTK. Ustawodawca przewidział tym samym możliwość zgłaszania zastrzeżeń wobec regulaminu (zawężając jednakże te sytuacje do konieczności spełniania przez regulamin wymagań określonych w ustawie o transporcie kolejowym) przez zainteresowanych przewoźników kolejowych. Tym samym nie można pozbawić przewoźnika możliwości realizacji uprawnień przyznanych przez przepisy. Szczególną uwagę należy bowiem zwrócić na fakt, iż uprawnienia te podejmowane są w celu realizacji niedyskryminującego i równego traktowania przewoźników kolejowych Pojęcie interesu prawnego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, ma charakter w pełni autonomiczny i swoim zakresem obejmuje sytuacje odnoszące się do szerokiego kręgu podmiotów, a mianowicie: podmiotu biorącego udział w postępowaniu administracyjnym na podstawie wywodzonego z prawa materialnego interesu prawnego; podmiotu, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, który jednak w tym postępowaniu został z własnej winy bądź z winy organu pominięty; podmiotu, który błędnie został potraktowany jako strona postępowania administracyjnego; w końcu także i podmiotu, który błędnie uważa, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego (por. np. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, nr 11, poz. 128; pogląd ten w pełni zaakceptował NSA w postanowieniu z 13 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 809/19). Pojęcie interesu prawnego jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Za ugruntowany uznać należy pogląd, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Interes prawny musi być nadto indywidualny, bezpośredni i wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji, realny (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Trzeba mieć również na uwadze znaczenie konsekwencji wynikających z tzw. prawa refleksowego, które kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym (por. A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX 2010), (v. postanowienie NSA z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1098/20). W sytuacji, w której przepisy przewidują możliwość wydawania regulaminów przez operatorów (tu: B. S.A.), które to regulaminy mogą być następnie "zaskarżane" w określonych ustawą przypadkach, poprzez złożenie wniosku o nakazanie wprowadzenia zmian w tym regulaminie do stosowanego organu, ustawodawca przewidział uprawnienie dla przewoźników kolejowych do kwestionowania (w bardzo ściśle określonych ramach) obowiązków nakładanych na nich powyższym regulaminem. Tym samym nie można zaprzeczać ustanowionego przepisami uprawnienia (a zatem interesu prawnego) strony przejawiającego się w możliwości zakwestionowania postanowień regulaminu. Jego postanowienia dotyczą bowiem bezpośrednio przewoźnika korzystającego z objętego nim obiektu. Wobec powyższego, należy uznać, że wynik niniejszego postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną wniesioną przez B. S.A. dotyczy interesu prawnego Wnioskodawcy, mimo że nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tego powodu, mając na uwadze, że zachodzą przesłanki uzasadniające dopuszczenie Wnioskodawcy do udziału w postępowaniu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 33 § 2 ppsa w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, orzekł o dopuszczeniu A. S.A. w Warszawie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.