II FSK 2648/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Winiarski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Po 754/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Rady Miasta Poznania z dnia 11 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłat za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem 10 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę A.K. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 grudnia 2012r. w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego przez tę uchwałę, która w żaden sposób nie ogranicza Skarżącemu wolności działalności gospodarczej, ani nie pozbawia żadnych uprawnień. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone skargą kasacyjną Skarżącą, która wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Autor skargi kasacyjnej zarzucił postanowieniu: 1) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a., poprzez niezasadne odrzucenie skargi, będące wynikiem uznania, że Skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje interes prawny w rozumieniu tego przepisu oraz przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."), mimo iż Skarżący kasacyjnie jako przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, działając na podstawie posiadanego zezwolenia w tym zakresie, zobowiązany jest do stosowania zapisów uchwały, a zatem przepisy te w sposób bezpośredni wyznaczają jego sytuację prawną w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię, tj.: - art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a, 3b w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4) u.c.p. poprzez przyjęcie, że właścicielowi nieruchomości obowiązanemu do pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych przysługuje jedynie "hipotetyczny interes faktyczny" w zaskarżeniu Uchwały w sytuacji, gdy ma on trudności w zapewnieniu odbioru z jego nieruchomości nieczystości ciekłych zaś podstawą odmowy odbioru tych nieczystości jest argument ze strony przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, że opróżnianie zbiorników o małych pojemnościach nie jest dla nich opłacalne z uwagi na ukształtowanie stawki minimalnej w Uchwale na zbyt niskim poziomie, co prowadzi do tego, że nieczystości takie z terenu nieruchomości nie będą odbierane, albowiem przedsiębiorca - nawet na wniosek właściciela nieruchomości - nie może pobrać od niego stawki wyższej niż ta określona w Uchwale, zaś nie wykona on usługi, gdy jest ona dla niego nieopłacalna. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej "u.u.c.p.") w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze ze zm., dalej "u.s.d.g."), poprzez przyjęcie, że przedsiębiorca działający na podstawie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały określającej maksymalne stawki pobierane za tego typu usługi, mimo iż treść takiej uchwały określa wprost zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez takiego przedsiębiorcę, a nie respektowanie tych przepisów powodować może cofnięcie zezwolenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy odnotować, że analogiczne zagadnienie prawne w tożsamym stanie faktycznym było przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II FSK 642/17 zakończonej wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r. (www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Sąd w składzie niniejszym stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku w pełni podziela stąd też w dalszej części uzasadnienia posługuje się argumentacją zawarta w uzasadnieniu wyroku w sprawie II FSK 642/17. Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga wypełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, punkt 8 komentarza do art.173, Lex 2013). Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W przypadku niewykazania legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić, co prawidłowo w tej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wskazał WSA, Skarżąca kwestionując wysokość górnej stawki opłaty za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, określonej w § 1 zaskarżonej Uchwały Rady Miasta Poznania stwierdził, że treść uchwały w sposób bezpośredni wpływa na jego prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Podał także, że interes prawny wywodzi z treści przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., na podstawie którego udzielono mu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Skarżąca stwierdziła ponadto, że zaskarżona uchwała godzi w podstawową zasadę prowadzenia działalności gospodarczej gwarantowaną przepisami Konstytucji RP, w szczególności zasadę swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Skarżącej, decyzja o podjęciu i prowadzeniu działalności gospodarczej powiązana jest ściśle z opłacalnością prowadzenia tej działalności, ponieważ zarobkowy aspekt prowadzenia działalności jest jej istotą. Wskazując w skardze na nieopłacalność prowadzonej działalności, przy uwzględnieniu określonej w zaskarżonej Uchwale górnej stawki opłaty nie odpowiadającej warunkom rynkowym, skarżąca wątpi w sens prowadzenia takiej działalności. Skarżąca, w kontekście tak przedstawionego interesu, zwróciła także uwagę na dalej idące konsekwencje z tym związane, a polegające m.in. na tworzeniu się tzw. szarej strefy oraz możliwości nie odebrania nieczystości ciekłych z niektórych nieruchomości. Należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie Skarżąca miała interes faktyczny, który oznacza, że dany podmiot jest zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Niewątpliwie uchwała ma wpływ na sytuację Skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, realizującej usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych, jednak przepisy uchwały określają bezpośrednio obowiązki właścicieli nieruchomości, nie zaś Skarżącej. Z tego względu są przepisami prawa materialnego, na podstawie których to właściciel nieruchomości mógłby skutecznie wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca może prowadzić działalność gospodarczą i jest to zależne od jego woli, a także przeprowadzonej przez nią kalkulacji opłacalności prowadzenia takiej działalności. Uchwała nie ogranicza uprawnień Skarżącej jako przedsiębiorcy. Należy więc uznać, że skoro Skarżąca nie wykazała interesu prawnego, to słusznie Sąd skargę odrzucił. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.