III SA/Gd 748/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2020 r., nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 stycznia 2020 r., nr (...). UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 stycznia 2020 r., nr (...), którą przyznano D.S. specjalny zasiłek opiekuńczy na J.S., w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń rodzinnych reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U poz. 111 z 2020 r., dalej jako: "u.ś.r."), przytaczając jednocześnie treść przepisów art. 2 pkt. 2, art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 16a oraz art. 24 ust. 1 zgodnie z którym, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a. art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2). Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a). W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust.3). Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 16 stycznia 2020 r., D.S. zwrócił się do MOPS w R. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J.S.. Z treści wywiadu rodzinnego wynika, że na mocy prawomocnego z dniem 15 listopada 2019 r., wyroku Sądu Rejonowego (...) w G., sygn. akt (...), J.S. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym okresowo tj do dnia 31 grudnia 2021r. Wnioskodawca zapewnia niepełnosprawnej w stopniu znacznym, rozwiedzionej matce opiekę, z powodu której musiał zrezygnować z zatrudnienia. Rodzina utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego J.S.. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym wobec swojej matki, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Organ I instancji wykazał, że w sprawie zachowane zostały przesłanki z art.16 a ust. 1 u.ś.r. jak i przesłanka kryterium dochodowego z art. 16a usta. 2 u.ś.r. Wnioskodawca zrezygnował z podjęcia zatrudnienia w celu zapewnienia niepełnosprawnej matce wymaganej opieki. Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez stronę w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że przedmiot niniejszej sprawy został wyznaczony przez wniosek skarżącego z dnia 16 stycznia 2020 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres 2019/2020. Z treści odwołania wynika, że skarżący oczekuje rozpoznania wniosków o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za wcześniejsze okresy tj. 2018/2019, 2017/2018, 2016/2017, 2015/2016, których wpływ odnotowany został w organie I instancji w dniu 25 lutego 2020 r. Kolegium wyjaśniło, że nie ma prawnej możliwości rozpoznania powyższych wniosków z uwagi na upływ terminu do ich złożenia. Winny być one złożone przed danym okres zasiłkowym, ewentualnie w trakcie okresu zasiłkowego, przez który zgodnie z art. 3 pkt. 10 u.ś.r. rozumieć należy okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy z wyjątkiem świadczeń o których mowa w art. 9, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c (art. 24 ust. 1 ustawy). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznane zostało zgodnie z przepisem art. 24 ust. 3 u.ś.r. czyli na okres od 01 listopada 2019r., tj. od pierwszego dnia miesiąca w którym prawomocność uzyskał wyrok sądowy okresowo określający stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki do ostatniego dnia miesiąca okresu zasiłkowego 2019/2020 tj. do 31.10.2020 r. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosków złożonych w dniu 25 lutego 2020 r. o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okresy wcześniejsze. D.S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zarzucając im naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie się na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, w sposób naruszający zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej, przy braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zarzucił także naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przyznającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. odmówiono mu jednocześnie prawa do zasiłku za okres od 2016 r. do listopada 2019 r., uzasadniając to złożeniem wniosku z przekroczeniem terminu. Złożenie wniosku za lata 2016-2019 we wcześniejszym terminie nie było możliwe, bowiem w tym czasie matka skarżącego nie dysponowała orzeczeniem o niepełnosprawności - w tym przedmiocie prowadzone było postępowanie przed Sądem Rejonowym (...), które zakończyło się orzeczeniem wydanym w grudniu 2018 r. Nie oznacza to jednak, że niepełnosprawność określona w tym wyroku powstała dopiero w 2018 r. Sąd zmienił bowiem decyzję organu z 2016 r., uznając ją za błędną. Zgodnie z tym wyrokiem niepełnosprawność matki w stopniu znacznym jest nieprzerwana od 2016 r. i lat wcześniejszych, objętych wcześniejszymi orzeczeniami. Skarżący podniósł, że długotrwałość postępowania sądowego (niemal 3 lata) w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności nie może pozbawić go prawa do należnego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organy obu instancji przyjęły jako ustaloną okoliczność faktyczną to, że wyrok sądu ustalający stopień niepełnosprawności matki skarżącego jako niepełnosprawność w stopniu znacznym uzyskał prawomocność w listopadzie 2019r. W tym samym miesiącu skarżący złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie mu specjalnego świadczenia opiekuńczego, wskazując w nim, że dotyczy on okresu zasiłkowego 2019/2020. Wraz z wnioskiem skarżący złożył odpis wyroku Sądu Rejonowego (...), z którego sentencji wynika, że wydany on został z odwołania od decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 października 2016 r. Zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r.") jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Art. 69 Konstytucji RP stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 wskazał, że "samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. (...). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Wprowadzenie przez ustawodawcę przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi wykonanie powyższego wyroku Trybunału. Nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zgodna z konstytucyjną zasadą pomocy i ochrony niepełnosprawnych wykładnia art. 24 ust. 2 a u.ś.r. wymaga przyjęcia, że dopiero prawomocność wyroku sądu orzekającego merytorycznie w przedmiocie stopnia niepełnosprawności (a nie data jego wydania) otwiera termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od tej przesłanki. Art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem rozpoznającego sprawę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organ pomocy społecznej I instancji, stosując powołane powyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, po otrzymaniu wniosku skarżącego wraz z wyrokiem sądu, z którego wynikało ustalenie niepełnosprawności w stopniu uzasadniającym przyznanie świadczenia od 2016r. był zobowiązany poinformować skarżącego o przysługującym mu uprawnieniu i czynnościach formalnych, który powinien zadośćuczynić aby świadczenie otrzymać. Jego obowiązkiem było zatem zwrócenie się do skarżącego z pytaniem, czy wnosi o przyznanie świadczenia od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności matki w 2016r. i złożenie takiego wniosku wraz z ewentualnie koniecznymi dowodami w zakreślonym terminie. Brak takiego pouczenia, wobec niewiedzy skarżącego o treści wymaganego wniosku spowodował przyznanie mu świadczenia wyłącznie od listopada 2019r. poczynając. To, że jego rzeczywistą wolą było uzyskanie świadczenia już od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, a nie od listopada 2019r. wynika dobitnie z treści odwołania od decyzji organu I instancji. W odwołaniu tym skarżący wskazuje wszak, że ani jego matka ani on nie zostali poinformowani o konieczności złożenia wniosków za lata poprzednie i prosi o pozytywne rozpatrzenie wniosków za te lata – od 1 czerwca 2016r. Z całą pewnością nie była zatem zamiarem skarżącego rezygnacja ze świadczeń należnych zgodnie z art. 24 ust. 2 a u.ś.r. od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności J.S.. W rozpatrywanej sprawie występuje w sposób oczywisty sytuacja, w której skarżący poniósł ewidentną szkodę wyłącznie z powodu nieznajomości prawa i zaniechania przez organ pomocy społecznej udzielenia mu niezbędnych dla realizacji jego praw wyjaśnień i wskazówek. W tym kontekście uznać należy, że całość żądań skarżącego powinna zostać rozpoznana ponownie w postępowaniu zainicjowanym złożeniem przez niego wniosku w dniu 27 listopada 2019r. i zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Skarżącemu należy umożliwić modyfikację złożonego wniosku i ewentualnie potrzebnych do jego rozpoznania dokumentów – zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 8§1 i art. 9 k.p.a. Złożone w dniu 25 lutego 2020r. wnioski uznać należy w konsekwencji za bezprzedmiotowe i nie wymagające rozpoznania. W tym stanie sprawy, stwierdzając, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania - art. 8§1 oraz art. 9 k.p.a. sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. jak sentencji wyroku. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.