III OZ 716/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. sp. z o.o. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt II SO/Bd 25/21 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku P. w W. o wymierzenie grzywny I. sp. z o.o. w B. za nieprzekazanie w terminie skargi postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 2 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu wniosku P. w W. o wymierzenie grzywny I. sp. z o.o. w Bydgoszczy: 1. wymierzył I. sp. z o.o. w B. grzywnę w wysokości 500 zł; 2. zasądził od I. sp. z o.o. w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 10 listopada 2021 r. P. w W. złożyło wniosek o wymierzenie I. sp. z o.o. w B. grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej "p.p.s.a.") z tytułu nieprzekazania sądowi skargi na bezczynność organu w przedmiocie złożonego przez wnioskodawcę wniosku datowanego na 6 lipca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej. P. wskazało, że skargę na bezczynność organu, polegającą na nieudzieleniu wnioskowanej informacji publicznej, złożyło listem poleconym w dniu 31 sierpnia 2021 r. Do organu dotarła ona 3 września 2021 r. i do chwili złożenia wniosku (według stanu na 10 listopada 2021 r.) nie została przekazana do sądu. W odpowiedzi na skargę spółka I. sp. z o.o. w B. wyjaśniła, że jest "badaczem" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo Farmaceutyczne i nie ma obowiązku odpowiadać na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz przekazywać do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że skarżące P. pismem z 23 sierpnia 2021 r. skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, za pośrednictwem I. sp. z o.o. w B., skargę na bezczynność tego organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ obowiązany był do przekazania skargi do tego Sądu w terminie 15 dni, a nie zaistniały żadne znane, nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające wykonanie tego obowiązku. Skarga na bezczynność nie została przekazana do sądu administracyjnego do dnia rozpoznania przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny. Tym samym, skoro wskazana powinność nie została spełniona w terminie określonym przepisami, to okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie przedmiotowego wniosku. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązek organu przekazania skargi do sądu istnieje niezależnie od tego, czy organ uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji. Już samo żądnie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem tego Sądu nie ulega wątpliwości, że I. sp. z o.o. w B. była zobligowana na podstawie art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. do przekazania w ustawowym terminie skargi P. w W. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Określając wysokość grzywny Sąd pierwszej instancji miał na uwadze stopień winy organu, brak istnienia lub przedstawienia przez organ okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy oraz charakter sprawy będącej przedmiotem skargi. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy za adekwatną do stopnia przewinienia organu uznał kwotę 500 zł. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wymierzył spółce grzywnę. Na postawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. zasądził na rzecz wnioskodawcy od organu kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: - naruszenie art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy I. sp. z o.o. nie jest organem, o którym mowa w ww. przepisach, a także nie jest podmiotem realizującym zadania publiczne, stąd obowiązki wynikające z ww. podstawy prawnej nie dotyczą spółki; - naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie spółce grzywny w wysokości 500 zł, podczas gdy cytowany przepis nie obliguje sądu do nałożenia na podmiot grzywny, a jedynie umożliwia jej nałożenie, natomiast w przedmiotowej sprawie, stosownie do okoliczności, Sąd pierwszej instancji nie powinien nakładać na spółkę grzywny. W odpowiedzi na zażalenie P. wniosło o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; "u.d.i.p.") w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). Należy zauważyć, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są bezsporne. W dniu 3 września 2021 r. spółka I. sp. z o.o. w B. otrzymała skargę na bezczynność tejże spółki w przedmiocie złożonego przez wnioskodawcę wniosku datowanego na 6 lipca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem spółki jej zachowanie (brak reakcji na wniesioną skargę i nieprzekazanie jej do sądu) jest uzasadnione i zgodne z prawem, bowiem spółka ta nie jest organem, ani innym podmiotem zobowiązanym do przekazania takiej skargi do sądu. Należy zatem wyjaśnić, że przepisy powołane na wstępie, a więc art. 54 § 1 i 2 oraz art. 55 § 1 p.p.s.a., a także art. 21 pkt 1 u.d.i.p., znajdują zastosowanie nie tylko do organów administracji, lecz również do podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione następnie w kolejnych podpunktach tego przepisu. Katalog tych podmiotów jest jedynie przykładowy, o czym świadczy użyte w art. 4 ust. 1 ustawy sformułowanie "w szczególności". Zatem podmiotem zobowiązanym do przekazania złożonej do niego skargi nie musi być organ w znaczeniu ustrojowym, czy też inny podmiot wykonujący zadania publiczne, tak jak to wskazuje wnosząca zażalenie spółka. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych również spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak organ w znaczeniu funkcjonalnym, czy też podmiot wykonujący zadania publiczne, a tym samym może podlegać omawianym przepisom (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 997/12; z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OZ 1356/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już z samej możliwości podlegania przez dany podmiot przepisom u.d.i.p., a w zw. z art. 21 pkt 1 tej ustawy również przepisom p.p.s.a., wynika obowiązek przekazania przez taki podmiot skargi w ustawowym terminie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy o wymierzenie grzywny jest bowiem jedynie ustalenie, że dany podmiot, którego w sposób oczywisty nie można wykluczyć z grona podmiotów potencjalnie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, nie przekazał skargi do sądu administracyjnego w ustawowym terminie. Natomiast szczegółowe ustalenie, czy dany podmiot rzeczywiście jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, należy już do meritum sprawy, która jest rozstrzygana w ramach rozpoznania skargi przez sąd. Nie jest rolą spółki rozstrzyganie czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a co za tym idzie, również podmiotem zobowiązanym do przekazania skargi na bezczynność tejże spółki w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. postanowienie z 14 października 2020 r., sygn. akt I OZ 710/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym prawidłowo Sąd pierwszej instancji ustalił, że I. sp. z o.o. w B. była zobowiązana przekazać skargę na bezczynność tej spółki w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie zaś z powołanymi wyżej przepisami w razie niedochowania tego terminu sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu spółce grzywny. Jak już wyżej wskazano, z użytego w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowania "sąd może" wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi uznanie co do orzeczenia ww. grzywny, zaś przesłankami wystarczającymi do jej orzeczenia jest stwierdzenie, że zobowiązany podmiot nie wywiązał się z obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz złożenie przez skarżącego wniosku. Obie te przesłanki zostały w sprawie spełnione w związku z czym Sąd pierwszej instancji mógł wymierzyć spółce grzywnę. Odnośnie zaś wysokości grzywny wskazać należy, że została ona wymierzona w dolnych granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uzasadnił jej wysokość, uznając, że kwota 500 zł spełni dyscyplinująco-restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Orzeczona grzywna oscyluje w dolnych granicach możliwej do wymierzenia grzywny i nie sposób przyjąć, że jest ona wynikiem nieprawidłowo zastosowanych przepisów p.p.s.a. Zasądzona grzywna odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuściła się wnosząca zażalenie spółka. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.