II GSK 1850/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 95/21 w sprawie ze skargi Komendanta Miejskiego Policji w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 25 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 95/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej zwanego również "Skarżącym") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej zwanego "SKO") z [...] listopada 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie umorzenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący pismem z [...] września 2020 r. zawiadomił Starostę Koszalińskiego o popełnieniu przez Ł. G. czynu z art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej zwanego "prd") z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 66 km/h. Na skutek tego zawiadomienia Starosta Koszaliński wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy Ł. G. Decyzją z [...] października 2020 r. Starosta Koszaliński umorzył to postępowanie, wskazując na zaistnienie przesłanki określonej w art. 102 ust. 1aa ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.), tj. stanu wyższej konieczności, wykluczającego zatrzymanie prawa jazdy. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. SKO, działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Zdaniem SKO, Skarżący (Komendant Miejski Policji w [...]) nie jest stroną decyzji Starosty Koszalińskiego, a zatem nie ma legitymacji procesowej do złożenia odwołania. Wprawdzie Skarżący skierował do Starosty Koszalińskiego informację o stwierdzonym naruszeniu przepisów ruchu drogowego, jednak nie jest on podmiotem, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie, czyli podmiotem, na który nałożono obowiązki lub któremu przyznano uprawnienia w drodze decyzji. SKO stwierdziło, że Skarżący posiada interes faktyczny w określonym załatwieniu sprawy administracyjnej, jako podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) prd, ale nie ma interesu prawnego uprawniającego go do skutecznego wniesienia odwołania, gdyż nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący złożył do WSA skargę na postanowienie SKO. W skardze przytoczył treść art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360) i wskazał, że w niniejszej sprawie ciąży na nim obowiązek, o którym mowa w art. 28 kpa. WSA oddalił skargę. Powołując się na art. 127 § 1 kpa, WSA wskazał, że uprawnienie do zainicjowania postępowania odwoławczego posiada - co do zasady, o ile uprawnienia tego przepisy szczególne nie przyznają innym podmiotom, jak np. prokuratorowi - wyłącznie podmiot, który legitymuje się statusem strony postępowania. Z kolei pojęcie strony normuje art. 28 kpa, z którego wynika, że decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. WSA zaznaczył przy tym, że w orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. WSA zgodził się ze stanowiskiem SKO, że Skarżący nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa, który uprawniałby go do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, który przesądzałby, że sprawa zatrzymania prawa jazdy dotyczy indywidualnego i własnego interesu prawnego czy obowiązku Skarżącego. Zdaniem WSA, za taki przepis nie może być uznany powołany w skardze art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji. Przepis ten określa zadania Policji, do których należy m.in. ochrona bezpieczeństwa i porządku prawnego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania. WSA podzielił stanowisko SKO, że posiadania interesu prawnego nie można utożsamiać z obowiązkiem wykonywania określonych kompetencji, a zatem wypełnianie przez organy Policji obowiązków w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku prawnego nie czyni ze Skarżącego strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatrzymania prawa jazdy kierującemu. WSA dodał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez Starostę Koszalińskiego z urzędu, a stroną tego postępowania był wyłącznie Ł. G. (kierujący), zaś rola Policji ograniczała się tylko do powiadomienia Starosty o zajściu przesłanek obligujących organ administracji do przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Jednakże okoliczność poinformowania Starosty Koszalińskiego o ujawnieniu naruszenia prawa przez kierującego nie przesądza o byciu stroną wszczętego postępowania administracyjnego. O przyznaniu tego statusu nie świadczy też fakt doręczenia Skarżącemu decyzji Starosty. Zdaniem WSA, nie sposób przyjąć, że decyzja ta w jakikolwiek sposób oddziaływała na prawa czy obowiązki Skarżącego, a tym samym wywierała wpływ na jego sferę materialnoprawną. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego zgodnie z normami przepisanymi. Oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie oraz wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: - "art. 145 § 1 lit. a) do c)" ppsa w związku z art. 7, art. 28 i art. 29 kpa w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o Policji, które to naruszenie polegało na "odmowie przez organ I instancji przymiotu strony postępowania" Skarżącemu, podczas gdy jak wynika z art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej; - niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy przez uznanie, że art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji nie jest przepisem nakładającym prawny obowiązek utrzymania ochrony bezpieczeństwa i porządku prawnego na podmiot wnoszący odwołanie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził m.in., że o ile można się zgodzić, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy odnosi się bezpośrednio do indywidualnej sytuacji kierującego, a zatem dotyczy jego interesu prawnego, to nie sposób przyjąć, aby w jakikolwiek sposób nie oddziaływała na obowiązki Komendanta Miejskiego Policji, a tym samym wywierała oba wpływ na jego sferę materialnoprawną. Wprawdzie decyzja Starosty Koszalińskiego nie zawiera rozstrzygnięcia odnoszącego się bezpośrednio do sytuacji Komendanta Miejskiego Policji, ale rozstrzygnięcie to jest błędne i zostało oparte na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Komendant Miejski Policji wykonując prawa i obowiązki powierzone mu przez ustawodawcę, jako organ stojący na straży przestrzegania prawa, ma prawny obowiązek reagowania w przypadku wykrycia takiego naruszenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Komendant Miejski Policji pośrednio zyskuje status strony, albowiem jest w tym przypadku jedynym organem, który w związku z wykonywaniem swoich obowiązków posiada wiedzę na temat zdarzenia będącego podstawą wszczęcia postępowania i wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano również szczegółowo okoliczności związane ze zdarzeniem, które stanowiło przyczynę zawiadomienia Starosty Koszalińskiego o naruszenia przepisów prawa przez kierującego. Zakwestionowano przy tym podstawę faktyczną wydania przez Starostę decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do formułowania tych podstaw za stronę, zwłaszcza że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacki, który ma na celu zapewnienie temu środkowi odwoławczemu odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1525/13). Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Co się tyczy pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, został on częściowo skonstruowany w sposób, który uniemożliwia wyznaczenie granic zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako naruszony "art. 145 § 1 lit. a) do c)" ppsa. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera takich jednostek redakcyjnych - art. 145 § 1 ppsa dzieli się bowiem na punkty, spośród których tylko pkt 1 dzieli się na litery, przy czym każda z tych jednostek redakcyjnych wskazuje inną podstawę prawną uchylenia decyzji lub postanowienia. Brak uzasadnienia zarzutu w tym zakresie uniemożliwia odczytanie intencji autora skargi kasacyjnej, a tym samym precyzyjne wyznaczenie granic zaskarżenia. Z tego względu zarzut ten w omawianej części nie mógł zostać oceniony. W pozostałej części pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Autor skargi kasacyjnej wskazał w tym zarzucie jako naruszone: art. 7, art. 28 i art. 29 kpa w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 28 kpa wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 29 kpa stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Z kolei w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji wymienia (w kilkunastu punktach) podstawowe zadania Policji. Z treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie tych przepisów miało polegać na odmowie przyznania Skarżącemu przymiotu strony postępowania w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy decyzja Starosty Koszalińskiego o umorzeniu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy oddziaływała na obowiązki Skarżącego (Komendanta Miejskiego Policji), a tym samym wywierała wpływ na jego sferę materialnoprawną, gdyż Komendant Miejski Policji, wykonując prawa i obowiązki powierzone mu przez ustawodawcę jako organ stojący na straży przestrzegania prawa, ma prawny obowiązek reagowania w przypadku wykrycia naruszenia prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Komendant Miejski Policji pośrednio zyskuje status strony w niniejszej sprawie, bowiem jest w tym przypadku jedynym organem, który w związku z wykonywaniem swoich obowiązków posiada wiedzę na temat zdarzenia będącego podstawą wszczęcia postępowania i wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska autora skargi kasacyjnej. WSA prawidłowo bowiem uznał, że: 1) Skarżący nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa, który uprawniałby go do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy, 2) źródłem indywidualnego i własnego interesu prawnego czy obowiązku Skarżącego nie może być art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 28 kpa jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie", przy czym postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub na prawa i obowiązki tej osoby wpływa rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 28). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zatrzymania Ł. G. prawa jazdy ani nie rozstrzyga, ani nie wpływa na prawa i obowiązki Komendanta Miejskiego Policji w [...] w tym sensie, że decyzja ta nie pozbawia Komendanta Miejskiego Policji jakiegoś uprawnienia, ani nie nakłada na niego określonego obowiązku. W szczególności decyzja ta nie wpływa na wykonanie przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] jego zadań określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. Zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy realizacją zadania określonego w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji (ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w ruchu drogowym) było skierowanie przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] do Starosty Koszalińskiego zawiadomienia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541) o tym, że Ł. G. w dniu [...] września 2020 r. w miejscowości [...] kierując wskazanym pojazdem przekroczył prędkość o 66 km/h. Takim zadaniem nie był natomiast udział w charakterze strony we wszczętym następnie z urzędu przez Starostę Koszalińskiego - na skutek wspomnianego zawiadomienia - postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że Skarżący w swoim przypadku interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, utożsamia w istocie z działaniem w celu ochrony interesu publicznego. Takie stanowisko nie znajduje jednak oparcia w przepisach prawa. Na gruncie postępowań administracyjnych dodatkowym gwarantem ochrony interesu publicznego może być prokurator, którego udział w takich postępowaniach przewidują i określają przepisy działu IV kpa. W przypadku organu Policji przepisy takiego uprawnienia nie przewidują, a zatem udział takiego organu w postępowaniu w charakterze strony jest możliwy tylko w razie posiadania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, co w tej sprawie nie zachodzi. Bezzasadny jest również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujący na błędne uznanie, że art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji nie jest przepisem nakładającym prawny obowiązek utrzymania ochrony bezpieczeństwa i porządku prawnego na podmiot wnoszący odwołanie. W zaskarżonym wyroku WSA nie wyraził poglądu, że wskazany przepis nie nakłada na Komendanta Miejskiego Policji w [...] prawnego obowiązku utrzymania ochrony bezpieczeństwa i porządku prawnego. WSA uznał jedynie, że wykonywanie kompetencji określonej w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji nie jest źródłem interesu prawnego Komendanta Miejskiego Policji w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. PG