III SA/Gd 279/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie NSA Anna Orłowska (spr.), WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 2 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę. UZASADNIENIE IIISA/Gd279/11 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia 2 maja 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 28 marca 2011 r.( w decyzji mylnie data doręczenia stronie - 5 kwietnia 2011 r.), o cofnięciu A. G. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanych w dniu 30.03.1998r. decyzją nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. G., będący emerytem od dnia 31 maja 2003 r., wcześniej otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Zwrócił się także o naliczenie i wypłatę takiego równoważnika za lata 2006-2008 i 2009. Skargi A. G. na negatywne decyzje organów Policji zostały oddalone wyrokami WSA w Gdańsku. Uprawnienie do równoważnika osób pobierających emeryturę lub rentę policyjną wynikało wyłącznie z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Praktyka wypłacania tej grupie osób równoważnika wynikała z rozszerzającej interpretacji art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, uprawniającego policjantów do tego równoważnika i art. 2., art. 29 i 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Tylko ustawy mogą być źródłem uprawnień i obowiązków obywateli, dlatego usunięto z ww. rozporządzenia przepis będący podstawą przyznania tej grupie osób omawianego równoważnika. Biorąc powyższe pod uwagę, w dniu 28 marca 2011 r. organ I instancji cofnął z dniem 1 stycznia 2011 r. uprawnienie A. G. do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ( wynikające z decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia 30 marca 1998 r.). W odwołaniu A. G. wnosił o unieważnienie decyzji organu I instancji podnosząc, ze przepisy rozporządzenia powoływane w decyzji nie mogą mieć zastosowania w sprawie i wnosił o wykonywanie decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia 30 marca 1998 r. Z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że prawo do przedmiotowego równoważnika przysługuje jedynie policjantowi, a nie emerytowi czy renciście policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie pozwalają traktować emerytów i rencistów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, ze podstawę do wydania decyzji Nr [...] z dnia 30 marca 1998 r. stanowiły przepisy Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad i przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76 poz.708).Podstawą do ustalania uprawnień w konkretnej wysokości było składane corocznie oświadczenie mieszkaniowe. A. G., zwolniony ze służby w dniu 31.05.2003 r. do dnia 1.01.2005 r. otrzymywał omawiany równoważnik, jednakże podstawę do jego wypłacania stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 z 2002 r., poz.919), zmienione następnie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 z 2005 r., poz.2246).W myśl zmienionych przepisów, od dnia 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni nie spełniają warunków do otrzymywania omawianego równoważnika. Zarówno ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jak i ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, /..../ nie przewidują uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uprawnienia mieszkaniowe tej kategorii osób określone zostały w przepisach art. 29 i 30 ustawy emerytalnej, zatem wydane na podstawie przepisów ustawy rozporządzenie w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2006 r. wykraczało poza granice delegacji ustawowej. Przedstawione stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. G. Skarżący napisał, że ustalone i utrwalone stanowisko sądów administracyjnych (jak np. wyrok NSA z dnia 18.06.2008 r., w sprawie OSK 953/07) rozstrzyga, że decyzja Nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...], jaką legitymuje się skarżący, nadal pozostaje w obrocie prawnym i powinna być wykonywana. Wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji z uwagi na to, że dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną i – zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w [...] do przestrzegania teraz i w przyszłości obowiązków wykonania decyzji Nr [...], a więc – do wypłaty zaległych i bieżących świadczeń. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, między innymi, że ochrona praw nabytych wynikająca z art. 2 Konstytucji RP może dotyczyć tylko tych praw, których źródło można wywieść z nabycia prawa ukształtowanego zgodnie z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Prawidłowość przyjętej w sprawie argumentacji zilustrowano wskazaniem orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w W-wie, Rzeszowie i Białymstoku w sprawach podobnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący A. G. jest emerytem policyjnym od dnia 31 maja 2003 r. W dniu 4 lutego 2011 r., skarżący zawiadomiony został o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Po wysłuchaniu skarżącego w dniu 7 lutego 2011 r. , zawiadomieniu o zakończeniu postępowania i rozważeniu obszernego, pisemnego oświadczenia skarżącego z dnia 10.03.2011 r., w dniu 28 marca 2011 r. organ I instancji podjął decyzję Nr [...], kwestionowaną w niniejszym postępowaniu. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 91 ustawy o Policji, art. 29 i 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i ich rodzin i § 6 i 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( publikacje – jak wyżej). Przepis art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono wcześniej z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego (...). Przepis ten został uchylony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) - z dniem 1 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141) wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek należy wysnuć co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skarżący ubiegał się o przyznanie równoważnika pieniężnego za okres po 1 stycznia 2006 r. ( składając stosowne oświadczenia mieszkaniowe). Ustalenie uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego (oraz do liczby norm zaludnienia) dokonywało się wcześniej (przed zmianą treści rozporządzenia), i dokonuje obecnie - wg stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. W ocenie Sądu organ każdorazowo, otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć, czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet jeżeli wcześniej wydał pozytywną decyzję w takim przedmiocie. Zauważyć należy, że uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu spowodowało nie tylko to, że nie ma przepisu (jakiejkolwiek rangi), z którego wynikałoby uprawnienie emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, ale też to, że gdyby nawet uznać istnienie takiego uprawnienia, byłoby ono niemożliwe do zrealizowania. Nie istnieją bowiem przepisy, pozwalające na ustalenie wysokości przedmiotowego równoważnika, który należałoby wypłacić w danym roku kalendarzowym emerytowi policyjnemu - nie obowiązują bowiem wobec takiego równoważnika zasady określone przepisami ww. rozporządzenia (ani przepisami innego aktu prawnego). Konieczne jest wyjaśnienie, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały podstaw do stosowania przepisów obowiązujących przed dokonaniem zmiany przywołanego wyżej rozporządzenia, gdyż zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, organ obowiązany jest rozpoznawać sprawę w oparciu o stan prawny istniejący w dniu orzekania. Z uwagi na powyższe zarzut skargi, iż decyzje organów obu instancji są nieważne, bowiem dotyczą sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest w tej sytuacji, w ocenie Sądu, niezasadny. Na marginesie wskazać należy, że wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt OSK 953/07, przywołany w skardze, dotyczył innej, niż w niniejszej sprawie sytuacji faktycznej - kontrolowana była legalność decyzji organów o wygaśnięciu decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości. Podkreślenia też wymaga, że NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 415/10 (publ. NSA- Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach) zajął inne stanowisko, niż w przytoczonym w skardze orzeczeniu. Zatem skoro A. G., powołując się na decyzję Nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia 30.03.1998 r., stanowczo domagał się wypłacania nadal równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a wyjaśnienie organów Policji, że brak jest podstaw prawnych do bieżącego wypłacania równoważnika emerytowi policyjnemu, organy zasadnie orzekły o cofnięciu skarżącemu uprawnień do dochodzonego równoważnika. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, iż przysługujące emerytowi policyjnemu uprawnienia (dodatki do emerytury) określają przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. z 2004.r., Nr 8., poz.67 ze zm.), a wśród nich brak uprawnienia do równoważnika (świadczenia) z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( publ. jw.), Sąd skargę A. G., jako nieuzasadnioną, oddalił.