II SA/Kr 1010/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy Żabno od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 2 sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości postanawia: 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić skarżącej Gminie Żabno kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu. UZASADNIENIE Burmistrz Żabna, po rozpatrzeniu wniosku E. W., decyzją z 7 czerwca 2021 r., znak [...], odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] położonej w K. , gmina Żabno. W wyniku złożonego przez E. W. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 2 sierpnia 2021 r., znak [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła Gmina Żabno reprezentowana przez Burmistrza Żabna, wskazując w uzasadnieniu, że błędnie została uznana przez organ odwoławczy za właściciela działki nr [...] położonej w K. stanowiącej w terenie drogę dojazdową do działki wnioskodawcy nr [...]. Gmina podała, że wielokrotnie informowała wnioskodawcę o tym, że działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, dlatego jego działka nr [...] nie posiada uregulowanego prawnie dostępu do drogi. Gmina przyznała, że podczas ustalania stanu władania do celów uwłaszczeniowych, działkę nr [...] wpisano do ewidencji gruntów i budynków jako będącą w jej władaniu, jednak w rzeczywistości – jak wskazano – ma ona nieuregulowany stan prawny. Dalej Gmina wskazała, że przedmiotowa droga powstała z dużej liczby parcel prywatnych, stanowi użytek oznaczony jako "dr", ale nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Podkreślono, że dane z ewidencji gruntów i budynków nie są podstawą ustalania stanu własności nieruchomości, a zawartych w wypisie z ewidencji danych o właścicielu nie obejmuje domniemania prawdziwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi (a zatem – odpowiednio również sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści § 2 przywołanego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wniesienie skargi (odpowiednio – sprzeciwu) do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. ocenić należy jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniosła Gmina Żabno reprezentowana przez Burmistrza Żabna, który jako organ właściwy, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. 2020 r. poz. 1990), wydał decyzję w pierwszej instancji. Dla ustalenia dopuszczalności wniesienia skargi na decyzję (odpowiednio – sprzeciwu od decyzji) kluczowa jest więc odpowiedź na pytanie, czy gmina, reprezentowana przez jej organ wykonawczy, który to organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jest uprawniona do zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. Jeśli w określonej sprawie dojdzie do połączenia roli organu wykonawczego gminy - jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, z rolą tego organu - jako organu reprezentującego osobę prawną, którą jest gmina, przyjąć trzeba, że przypisanie organowi roli organu rozstrzygającego sprawę administracyjną w sposób władczy i jednostronny wyklucza możliwość realizowania ochrony reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego tak w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądem administracyjnym. Ten problem kumulacji ról, w których występuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w powiązaniu z koniecznością ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP), a także z prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), był i pozostaje przedmiotem zainteresowania doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, ale także Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Dostrzegając różnorodność poglądów i podnoszonych argumentów, Sąd podkreśla, że jako dominujące i utrwalone należy przyjąć stanowisko o niedopuszczalności kwestionowana decyzji organu drugiej instancji przez jednostkę samorządu terytorialnego reprezentowaną przez organ wykonawczy, który w sprawie wydał decyzję w pierwszej instancji. Stanowisko to wyrażane jest również na gruncie spraw ze sprzeciwu (por. postanowienia WSA w Krakowie z 22 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1565/17, z 31 stycznia 2020 r. II SA/Kr 25/20, postanowienie WSA w Lublinie z 7 lipca 2020 r., sygn. I SA/Lu 351/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie, w postanowieniu z 16 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Po 216/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podsumował, że "organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. (...) w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 - CBOSA)." Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania (także jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego) doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 11 marca 2020, sygn. IV SA/Po 1034/19, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., sygn. III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, OTK-A z 2009 r., nr 9, poz. 139; uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, ONSA nr 4 z 2003 r., poz. 115). Przedstawione stanowisko w realiach sprawy wszczętej sprzeciwem rysuje się jeszcze dobitniej, skoro po myśli art. 64b § 3 p.ps.a. w postępowaniu tym nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że nie biorą w nim udziału uczestnicy postępowania na prawach strony. Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, że Burmistrz Żabna przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę administracyjną przez odmowę zatwierdzenia podziału nieruchomości, realizując przyznaną mu ustawowo kompetencję. Taka rola procesowa uniemożliwia Burmistrzowi – jako reprezentantowi gminy na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021 r. poz. 1372) – skorzystanie z praw strony postępowania, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że postępowanie dotyczące zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w K. , dotyczyło interesu prawnego Gminy Żabno. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.