II OSK 923/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 669/18 w sprawie ze skargi J. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 669/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej także jako "WSA w Poznaniu") w sprawie ze skargi J. H. (dalej także jako: "skarżąca" lub "strona") uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Wojewódzki Inspektor") z [...] maja 2018 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB") z [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wymiany luksferów na szyby okienne. Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 5 marca 2018 r. skarżąca zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymiany bez zgłoszenia luksferów na szyby okienne w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w miejscowości K.B.. Wyjaśniła, że wymiana luksferów na szyby okienne z uwagi na położenie budynku (mniej niż 4 m od granicy działki) narusza przepisy techniczno-budowlane. PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że postępowanie w sprawie wybudowania dwóch okien w miejsce otworów wypełnionych luksferami w ścianie przedmiotowego budynku prowadzone było przez organ w 1999 r. Stwierdzono wówczas, że ów budynek wybudowano w latach 1975-1977, na podstawie pozwolenia na budowę z 25 sierpnia 1975 r. Ściana budynku od strony budynku skarżącej miała 2 otwory od pomieszczeń sanitarnych, które pierwotnie wypełniono luksferami. Wiosną 1988 r. w ich miejsce wbudowano okna drewniane doświetlające pomieszczenia łazienek. Organ ustalił obecnie, że w stosunku do nieruchomości, na której posadowiony jest budynek skarżącej i budynek, w którym wbudowano okna toczyło się postępowanie spadkowe i postanowieniem z [...] maja 2011 r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział I Cywilny dokonał działu spadku w ten sposób, że M. D. przyznano prawo własności działki nr ew. [...], zaś skarżącej nr ew. [...]. Po podziale działki budynek M. D. zlokalizowany jest ścianą z otworami okiennymi w odległości 1,5 m od granicy z działką strony. Jednakże ściana ta zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę została zaprojektowana z otworami. Wyjaśniono dalej, że ówczesna decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora z 10 lutego 2000 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z 5 lipca 2001 r. (sygn. akt II SA/Po 626/00) oddalił skargę strony na tę decyzję. Wskutek zażalenia wniesionego przez skarżącą Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. Wyjaśnił, że należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z uwagi na uprzednie wydanie przez ten organ decyzji z 24 listopada 1999 r., która pozostaje w obrocie prawnym. Postępowanie w tej samej sprawie nie może być prowadzone ponownie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wniosła J. H., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Twierdziła, że wstawienie w sąsiednim budynku okien drewnianych w miejsce pierwotnie zamontowanych luksferów, ze względu na odległość od granicy między działkami narusza przepisy techniczne. Wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 669/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wymiany luksferów na okna drewniane. W ocenie Sądu I instancji organy obydwu instancji błędnie uznały, że sama okoliczność uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy legalności zastąpienia pustaków szklanych oknami drewnianymi osadzonymi w tych samych otworach ściennych w przedmiotowym budynku mieszkalnym pozwala uznać za oczywiste, że obecnie złożony wniosek uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Skarżąca wskazała bowiem, że doszło do podziału działki, na której usytuowany jest budynek skarżącej i budynek z otworami okiennymi podziału. Obecnie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły istotnej zmiany stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, a mianowicie tego, że doszło do podziału pierwotnej działki nr ew. [...] na dwie działki nr ew. [...] i [...], co w konsekwencji spowodowało, że budynek mieszkalny wraz z otworami okiennymi na działce nr ew. [...] zlokalizowany jest w odległości ok. 1,5 m od granicy między tymi działkami. Co prawda organy przyznały, że dokonano działu spadku poprzez podział składnika spadku na dwie odrębne działki, nie rozważyły jednak jak tę kwestię należy oceniać w kontekście przepisów Prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych. W konsekwencji w ocenie WSA w Poznaniu organy dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., albowiem błędnie przyjęły tożsamość sprawy zakończonej decyzją PINB z [...] listopada 1999 r. i sprawy obecnie rozstrzyganej. Uchyliły się tym samym od oceny "prawno-budowlanej" skutków podziału działki. Ocena ta jednak jako merytoryczna możliwa będzie dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, że na ich podstawie dopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wymiany luksferów na szyby okienne w budynku przy ul. [...], zlokalizowanym na działce nr ew. [...], - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że w sprawie została wydana decyzja z 24 listopada 1999 r. o umorzeniu postępowania oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 626/00. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono stanowisko, że nie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego wskutek podziału działki na dwie odrębne nieruchomości. W przeszłości ustalono ostateczną decyzją i prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, że budynek powstał legalnie. Występuje tożsamość niniejszej sprawy z uprzednio zakończoną sprawą, gdyż występują te same podmioty, ten sam przedmiot, a sprawa dotyczy tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie w całości i przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej, udzielonej z urzędu w postępowaniu drugoinstancyjnym, które nie zostały opłacone w żadnej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 a k.p.a. uznając, że ze względu na istotną zmianę stanu faktycznego po wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji utrzymującej w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wymiany bez zgłoszenia luksferów na szyby okienne w budynku mieszkalnym przy ul. [...], nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, nie merytorycznym. Jego skutkiem jest nieprowadzenie postępowania przez organ. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12). Warunkiem niezbędnym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie, co zasadnie podniósł Sąd I instancji, istotnej zmianie uległ stan faktyczny. Zakończyło się bowiem postępowanie o dział spadku poprzez geodezyjny podział dotychczasowej działki nr ew. [...] na dwie odrębne działki ewidencyjne i przyznano każdą z nich na wyłączną własność konkretnego spadkobiercy. W ten sposób doszło do ustalenia prawnej granicy między działkami i tym samym nowej lokalizacji spornego budynku z otworami okiennymi w stosunku do granicy z działką skarżącej. Budynek ten i budynek skarżącej nie są obecnie posadowione na tej samej działce. Uległ zatem zmianie stan faktyczny sprawy relewantny z punku widzenia ewentualnego naruszenia norm regulujących warunki techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tę okoliczność zwrócił uwagę NSA OZ w Poznaniu w wyroku z 5 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 626/00, twierdząc, że dopiero zakończenie postępowania spadkowego może mieć jakieś znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W takiej sytuacji organ winien był wszcząć postępowanie z wniosku skarżącej i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy owa nowa okoliczność faktyczna tj. ustalenie granicy między działką zabudowaną budynkiem strony i działką, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, w którym nastąpiła wymiana luksferów na szyby okienne, będzie miała znaczenie w świetle norm regulujących warunki techniczne budynków. Rezultat tych ustaleń oraz oceny prawne będą możliwe we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (zasada trwałości decyzji administracyjnej). Organ uznał, że zaistniała przedmiotowa przeszkoda do prowadzenia postępowania w sprawie wymiany luksferów na otwory okienne, ponieważ w sprawie legalności wymiany orzekał wcześniej organ i została wydana ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną naruszyłaby bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obydwa postępowania dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego. Jak wskazał NSA w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1507/18 warunkiem wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego między sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz wtórnym podaniem o wszczęcie postępowania. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym. Taka sytuacja natomiast w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż zmianie uległ stan faktyczny, w sposób bezpośrednio odnoszący się do przedmiotu sprawy. Rzecz bowiem dotyczy usytuowania budynku mieszkalnego zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy z inną działką. W takiej sytuacji fakt występowania w obrocie prawnym decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2001 r. nie stanowi przeszkody w prowadzeniu niniejszego postępowania. Również zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. jest bezzasadny. Według tego przepisu orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Orzeczenie prawomocne zapada w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej i w związku z tą konkretną sprawą ma atrybut mocy wiążącej. Moc wiążąca wyroku, określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna w konkretnej sprawie kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co sprawia, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana konkretna kwestia związana z tą właśnie sprawą, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W tym wypadku prowadzenie nowego postępowania w żadnym stopniu nie uchybi wydanemu przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokowi. Wyrok ten był bowiem wydany w oparciu o stan prawny i faktyczny na dzień kontroli legalności decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] lipca 2001 r. i dotyczy oceny wyłącznie tamtej decyzji. Mając powyższe okoliczności na uwadze NSA na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie nie orzeczono w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – udzielającemu odpowiedzi na skargę kasacyjną - wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.