III OSK 4876/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 155/20 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 155/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej jako "Prezes ZUS", z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zarzuciła w niej naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi Skarżącej w sytuacji, gdy przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a." w ten sposób, iż Prezes ZUS nie zbadał w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności skali bezrobocia w regionie zamieszkania Skarżącej kasacyjnie i wpływu tegoż bezrobocia na możliwość znalezienia pracy przez Skarżącą, nie rozpatrzył w sposób dostateczny już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego pod kątem stwierdzenia, czy zaistniała szczególna okoliczność po stronie Skarżącej uzasadniająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a zwłaszcza w zakresie twierdzenia o niezbędnych środkach utrzymania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki wskazujące na potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję i odmawiając Skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku naruszył przepis art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.), dalej jako "u.e.r."; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie istniały przesłanki do oddalenia skargi, ponieważ Skarżąca spełnia warunki określone w art. 83 u.e.r. i w konsekwencji Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję i odmawiając jej przyznania świadczenia w drodze wyjątku naruszył wspomniany przepis; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i lakoniczne odniesienie się do argumentów podnoszonych przez Skarżącą przed sądem I instancji, w szczególności zupełny brak odniesienia się do szczególnej okoliczności w postaci podnoszonych przez Skarżąca przeszkód w znalezieniu zatrudnienia, a przede wszystkim skali bezrobocia z jakim Polska borykała się w latach 1992-1996; 5. "art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji organu z dnia [...] listopada 2019 r., czego skutkiem było oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegającego na nieustaleniu i niewyjaśnieniu całości stanu faktycznego sprawy, tj. jakie Skarżąca miała realne możliwości podjęcia pracy, jaki wpływ na podjęcie przez Skarżącą pracy miał jej stan zdrowia, czy niepodjęcie przez Skarżącą pracy było wynikiem jej winy, czy też było niezależne od niej z uwagi na skalę bezrobocia w regionie Skarżącej, choroby, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, wskutek których Skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku. - powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy"; II. przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 83 ust. 1 u.e.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do uznania, iż zachodzą szczególne okoliczności usprawiedliwiające jego zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia w drodze wyjątku, jak również na przyjęciu, że skoro Skarżąca otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych, to jej sytuacja materialna nie uzasadnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego z urzędu wg norm prawem przepisanych. Ponadto Skarżąca zrzekła się rozprawy oraz zwróciła się z wnioskiem o pilne rozpoznanie niniejszej sprawy z uwagi na jej ciężką sytuację materialną i zdrowotną. W uzasadnieniu skargi wskazano, że WSA nie uwzględnił, że Skarżąca wykazywała po swojej stronie wyjątkową aktywność w poszukiwaniu zatrudnienia, jednakże powyższe zbiegło się z okresami największego bezrobocia w Polsce, co należy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie traktować jako szczególne okoliczności uniemożliwiające jej uzyskanie świadczenia w trybie zwykłym. Podejmowanie przez nią zatrudnienia na krótkie okresy świadczy o stałym wykazywaniu aktywności zawodowej i podejmowanych staraniach w celu znalezienia pracy. Zarzuciła organowi, że ten błędnie wywodzi, iż nie jest pozbawiona środków utrzymania w wymiarze niezbędnym, przy czym "nie wskazuje nawet, jaką kwotę rzekomo Skarżąca posiada na swe potrzeby z tytułu dochodów w gospodarstwie domowym". Wskazała, że nie ma niezbędnych środków utrzymania, otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych w kwocie ok. 700,00 zł przez pół roku, a w Urzędzie Pracy zarejestrowała się jako bezrobotna, żeby mieć ubezpieczenie i móc korzystać z opieki lekarskiej z uwagi na swój stan zdrowia jak też by mieć jakiekolwiek środki do życia. Zaakcentowała, że w skardze do WSA wskazywała, iż miesięczny koszt na lekarstwa wynosi 500,00 zł (przy czym jej obecna sytuacja materialna nie pozwala na poniesienie w całości kosztów wykupienia lekarstw), czynsz 800,00 zł miesięcznie i zamieszkuje sama. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone numerem 1 i 3, w których Skarżąca wskazuje na naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ nie sposób mówić o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, gdy było ono konsekwencją przyjętej przez sąd pierwszej instancji oceny prawnej. Przepis ten ma bowiem jedynie wynikowy charakter, a jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest rezultatem uznania, że oceniany akt odpowiada prawu lub w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Warunkiem bowiem wyeliminowania z obrotu prawnego ocenianego aktu jest bowiem ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, które to naruszenie miało wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. W powołanych zarzutach odwołano się także do naruszenia przepisów k.p.a oraz u.e.r., do których NSA odniesie się w dalszej części uzasadnienia. Zarzut oznaczony numerem 2 wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niesłuszne niezastosowanie. Tak sformułowany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie z dwóch powodów. Po pierwsze wskazany w nim przepis nie stanowił podstawy orzekania WSA, nie był przez niego stosowany, a więc nie mógł przez niego zostać naruszony. Po drugie przepis ten ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jak wspomniano powyżej rozstrzygnięcie WSA jest zgodne z przyjętym przez niego stanowiskiem. Zdaniem WSA nie było potrzeby uchylania zaskarżonej decyzji, co odzwierciedla podjęte przez niego rozstrzygnięcie i przytoczona podstawa prawna. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut oznaczony numerem 4, a to z uwagi na fakt, że wbrew twierdzeniom Skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano istotę zarzutów sformułowanych w skardze, stanowiska organów oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika dlaczego Sąd ten nie podzielił zarzutów skargi. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez Skarżącą kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wreszcie nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony numerem 5, w którym skarżąca podnosi naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji organu z dnia [...] listopada 2019 r. Wyjaśnić należy, że art. 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. Natomiast to, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z postępowaniem dowodowym prowadzonym przez organy na podstawie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. nie jest związany także art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Skoro zaś WSA przyjął, że organy administracyjne działały w granicach uznania administracyjnego to nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., a tym bardziej w powiązaniu z ww. przepisami k.p.a. w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Tak więc zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Zaakcentowania wymaga przy tym, że WSA formułując ocenę prawną, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego, w tym podnoszonej przez Skarżącą okoliczności wysokiego bezrobocia w kraju. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżąca zarzuca w nim błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do uznania, iż zachodzą szczególne okoliczności usprawiedliwiające jego zastosowanie. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia w drodze wyjątku, w tym zwłaszcza z twierdzeniem, że skoro otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych, to jej sytuacja materialna nie uzasadnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.e.r. świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Zatem świadczenie w drodze wyjątku przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 u.e.r. jest regulacją szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Z omawianego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) podleganie ubezpieczeniu społecznemu, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 4) osoba ta nie posiada niezbędnych środków utrzymania (wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., III OSK 1703/21). Określenie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Świadczenie w drodze wyjątku, o którym mowa w omawianym przepisie prawa, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną. Nie chodzi bowiem o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, lecz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że należy ją ocenić porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1205/19, Lex nr 3025696; wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2248/12, Lex nr 1291381; wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. I OSK 292/11, Lex nr 1081017; wyrok NSA z 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06, Lex nr 321169). Wówczas ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 u.e.r. przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym jedynie o potrzeby natury podstawowej (utrzymania w znaczeniu podstawowym), które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 853/20, wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., III OSK 3029/21). Należy podkreślić, że istotą sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu. Jak zaś wynikało z ustaleń poczynionych w sprawie Skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna i pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Wysokość tego zasiłku odpowiada swoją wysokością kwocie minimalnej emerytury – stosownego minimalnego świadczenia otrzymywanego w trybie zwykłym. Słusznie zatem uznał WSA, że Skarżąca nie spełnia przesłanki braku posiadania niezbędnych środków utrzymania. W tej sytuacji pozostałe okoliczności sprawy pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Skutkuje to bezzasadnością zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Co prawda zawarte w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS niedookreślone pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" każdorazowo należy odnieść do okoliczności konkretnego przypadku, a więc do sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Oznacza to, że jedynym wyznacznikiem nie może być mechaniczne powoływanie się przez organ i Sąd na wysokość stosownego minimalnego świadczenia otrzymywanego w trybie zwykłym, gdyż istotne znaczenie należy również przypisać elementom współkształtującym konkretną sytuację finansową osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tj. koniecznym kosztom związanym z jej utrzymaniem czy leczeniem (postanowienie NSA z 30 lipca 2021, III OSK 3898/21). Jednakże istnienie szczególnych okoliczności o których mowa w zaskarżonym przepisie winno być wykazane przez stronę postępowania administracyjnego albo przez przedłożenie stosownych dowodów, albo wskazanie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, gdzie stosownych dowodów należy poszukiwać. Co prawda zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 402-403), na co zwrócił także uwagę Sąd pierwszej instancji, to jednak nie można od tego organu oczekiwać, że będzie w nieskończoność poszukiwał materiału dowodowego. To strona powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych (wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., III OSK 1815/21). W przedmiotowej sprawie Sąd nie neguje trudnej sytuacji Skarżącej, jednakże w świetle powyższych wywodów, Skarżąca nie wykazuje na co konkretnie brakuje jej środków, a samo ogólne stwierdzenie, że nie starcza jej na wykupienie wszystkich leków, czy wizyty u lekarzy specjalistów nie jest wystarczające – z uwagi na szczególny charakter wnioskowanego przez nią świadczenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.