II GSK 513/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Jerzy Sulimierski (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1571/07 w sprawie z wniosku M. J. – P. K. S. T. o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku w sprawie bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na międzynarodowy transport drogowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1571/07 po rozpoznaniu wniosku M.J. o wymierzenie organowi grzywny - wymierzył Ministrowi Infrastruktury grzywnę w wysokości 8.110,23 zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz M.J.. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny: M.J., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.K.S. T. w T. wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. wystąpił do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego (zwanego BOTM) o przydzielenie puli zezwoleń na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego do R. w formie decyzji administracyjnej wydanej w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Wniosek ten został negatywnie rozpatrzony przez Komisję ds. Współpracy z Biurem Obsługi Transportu Międzynarodowego i stronie nie przydzielono żadnego zezwolenia, nie wydano również decyzji administracyjnej. Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. ze skargą na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie wydania decyzji w zakresie przydziału zezwoleń na międzynarodowy transport drogowy. Po rozpatrzeniu powyższej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05 zobowiązał Ministra Transportu i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2005 r. o wydanie [...] zezwoleń zagranicznych na przewóz rzeczy w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Orzekając na skutek skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Ministra Transportu i Budownictwa, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 592/06 utrzymał w mocy orzeczenie Sądu I instancji. Z uwagi na uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 grudnia 2005 r, sygn. akt VI SAB/Wa 24/05, skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. (które wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2007 r.) wezwał organ - Ministra Transportu do wykonania powyższego orzeczenia. Skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o nałożenie na organ grzywny celem przymuszenia do wydania stosownej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] umorzono postępowanie w sprawie udzielenia zezwoleń z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ wskazał, że w tej sprawie nie może być mowy o niewykonaniu orzeczenia Sądu, gdyż w momencie uprawomocnienia się orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., co miało miejsce w dniu [...] marca 2007 r., merytoryczne rozpoznanie sprawy zezwoleń na rok 2005 było niemożliwe. Uzasadniając wymierzenie kary organowi, Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wniosek strony w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny jest skuteczny wtedy, gdy organ nie wykonał wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność bądź też pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, przy czym warunkiem koniecznym do wniesienia wniosku jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Bezspornym jest, że zapadł wyrok uwzględniający skargę na bezczynność i od dnia ogłoszenia wyroku NSA, tj. od dnia [...] marca 2007 r. organ był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Ponadto Sąd zauważył, że strona pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wezwała organ do wykonania orzeczeń sądów administracyjnych. Pismo zaadresowano co prawda do Ministra Transportu Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, jednakże - w ocenie Sądu - jeżeli jednostka ta nie była właściwa do załatwienia sprawy, to powinna była przekazać pismo do organu właściwego, tj. Ministra Transportu, zawiadamiając o tym jednocześnie wnoszącego wezwanie (art. 65 § 1 k.p.a.). Mając to na uwadze, Sąd I instancji uznał, że zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 154 § 1 p.p.s.a. Sąd wskazał także, iż organ nie wykonał wyroków sądowych do czasu wniesienia przez skarżącego wniosku w trybie art. 154 p.p.s.a., ponieważ decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania wydano w dniu [...] lipca 2007 r., a więc już w toku niniejszego postępowania. Okoliczność wydania decyzji nie mogła być uwzględniona na korzyść organu, ponieważ zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub odwołania skargi. W związku z powyższym Sąd uznał za zasadne wymierzenie grzywny w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Uzasadniając wysokość grzywny Sąd podał, że w dacie wydania wyroku dostępny był komunika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w trzecim kwartale 2007 r. (M.P. 85. 920, zgodnie z którym przeciętne wynagrodzenie w trzecim kwartale 2007 r. wynosiło 2 703, 41 złotych). Nie było natomiast komunikatu w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2007 r. Tym samym trzykrotność kwoty 2.703,41 zł stanowi kwota 8.110,23 zł. Minister Infrastruktury w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok oraz wniósł o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny, mimo, iż wnioskodawca nie wezwał prawidłowo organu administracji do wykonania orzeczenia, co w konsekwencji narusza art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 154 § 1 i 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 65 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że gospodarstwo pomocnicze pod nazwą Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego jest organem administracji publicznej, choć nie ma to uzasadnienia ani w aktach sprawy, ani w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Organ "ewentualnie" zarzucił również art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny w wysokości zbyt wysokiej, co było wynikiem nieuwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, iż błędne są prawne ustalenia Sądu I instancji jakoby wymóg wezwania do wykonania orzeczenia przez organ został spełniony, a tym samym naruszają one art. 154 § 1 p.p.s.a. Wezwanie z dnia [...] kwietnia 2007 r. zostało skierowane na adres Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego (ul. P. w W.). Z uwagi na to, że Biuro jest gospodarstwem pomocniczym Ministerstwa Infrastruktury i nie ma statusu organu administracji publicznej, to nie załatwia żadnych spraw w formie władczej, w szczególności w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem kasatora bezspornym jest również, iż stroną postępowania sądowego zakończonego ostatecznie wyrokiem NSA był Minister Infrastruktury, a nie BOTM. Kasator podniósł także, iż przed uruchomieniem środka nadzoru przewidzianego przez art. 154 § 1 p.p.s.a. niezbędne jest skierowanie wezwania do ściśle określonego podmiotu stosunku administracyjnego, nie zaś jakiejkolwiek jednostki Skarbu Państwa. Podmiot, do którego kierowane jest tego rodzaju wezwanie, powinien posiadać status organu administracji publicznej, nie zaś jednostki finansów publicznych. Kasator wskazał, że z akt sprawy nie wynika, że Biuro przekazało wezwanie skarżącego do Ministra. Niebędąc organem administracji publicznej nie mogło wydać postanowienia o przekazaniu sprawy właściwemu organowi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. W świetle art. 154 § 1 p.p.s.a. to na stronie uruchamiającej ten szczególny środek prawny ciąży obowiązek prawidłowego doręczenia wezwania organowi administracji publicznej. Wezwanie musi być zatem doręczone ściśle określonemu podmiotowi. Przeciwna wykładnia pozostaje w sprzeczności z art. 154 § 1 p.p.s.a., nie realizuje oczywistej funkcji tego przepisu oraz pozostaje w sprzeczności z regułą ścisłego wykładania przepisów represyjnych. Kwestionując wysokość nałożonej grzywny kasator wskazał, że Sąd pominął fakt, iż decyzja miała charakter formalny i nie wpływała na sytuację prawną strony. Nie można było wydać w 2007 r. zezwoleń na transport ważnych tylko przez rok 2005. Ponadto decyzję wydano [...] lipca 2007 r., bez wcześniejszego wezwania organu przez stronę, zatem naruszenie terminu wynikającego z wyroków WSA i NSA nie było w tych warunkach rażące. Orzeczenie administracyjne zapadło jeszcze przed nałożeniem grzywny przez Sąd i sama strona uznała to za satysfakcjonujące, co wynika z jej pisma procesowego z dnia [...] grudnia 2007 r. Okoliczności te powinny być wzięte przez Sąd pod uwagę i powinny wpływać na oszacowanie grzywny w znacznie niższej wysokości. Dolegliwość powinna być bowiem współmierna do naruszenia interesu indywidualnego i społecznego, który nie był znaczny. Jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku, Sąd I instancji nie rozważał tych okoliczności, a zatem w ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną jest to naruszenie istotne i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami i wnioskami skargi (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), której w niniejszej sprawie się nie stwierdza. 1.Zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a., w szczególności art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 154 § 1 i 133 § 1 tej ustawy oraz art. 1 i 65 § 1 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony z następujących przyczyn: Przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. nie jest akt lub czynność organu administracji publicznej, do których odnosi się art. 52 § 4, lecz stan bezczynności organu po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny. Przeciwko skarżącemu organowi naczelnemu zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 grudnia 2005 r.(sygn. akt. VI SAB/Wa 24/05) zobowiązujący do rozpoznania wniosku M.J. z dnia [...] lutego 2005 r. o wydanie [...] zezwoleń zagranicznych na przewóz rzeczy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego wyroku. Wskutek wniesienia kasacji wyrok uprawomocnił się w dniu [...] marca 2007 r. Bezspornym jest w sprawie, że organ naczelny nie wykonał powyższego wyroku sądowego do czasu wniesienia pisemnego wezwania z dnia [...] kwietnia 2007 r. M. J. - właściciela P.K.S. T. do wykonania wyroku. Powoływana przez kasatora decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego została wydana w dniu [...] lipca 2007 r., w toku postępowania w niniejszej sprawie przed Sądem I instancji i w świetle art. 154 § 3 p.p.s.a. nie stanowiła podstawy do umorzenia postępowania sądowego lub oddalenia skargi obejmującej żądanie wymierzenia kary grzywny. Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. W skardze kasacyjnej kasator trafnie zauważa, że uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy stanowi przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi z żądaniem wymierzenia kary grzywny. Skoro jednak wezwanie M.J. z dnia [...] kwietnia 2007 r. skierowane zostało na adres "Minister Transportu BOTM ul. P. W.", zarzut naruszenia dyspozycji art. 154 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za usprawiedliwiony. Ustawa dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi, iż sprawy wydawania i podziału zezwoleń na międzynarodowy transport drogowy rzeczy oraz ich odmowa należą do kompetencji właściwego ministra do spraw transportu (art. 25 i art. 30 ust. 1). Pomocnicza jednostka organizacyjna będąca w strukturze organizacyjnej ministerstwa - Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego, merytorycznie była uprawniona do załatwiania spraw jw. objętych rzeczowym zakresem działania ministra właściwego do spraw transportu, we współdziałaniu z właściwą społeczną komisją resortową (art. 30 ust 1. pkt 2 a i b.). Poddane kontroli w omawianym zakresie wezwanie Ministra do wykonania wyroku z dnia 9 marca 2007 r. nie uchybiało zatem dyspozycji art. 154 § 1 p.p.s.a. Odmienny pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej nie wytrzymuje krytyki, również w zestawieniu z regulacją art. 65 § 1 k.p.a., bez względu na ocenę – czy BOTM w wydawaniu zezwoleń na międzynarodowy transport drogowy rzeczy działał jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym oraz czy był upoważniony do wydawania odmownych decyzji (art. 25 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym). 2. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uzasadnił wysokość grzywny mając na względzie "zarówno skutki, jakie brak wydania decyzji spowodował w sferze interesów skarżącego, jak również jawne lekceważenie wymiaru sprawiedliwości poprzez niewykonanie wyroków Sądu". Podniesiony w ramach tego zarzutu ten aspekt sprawy, iż nie można było wydać w 2007 r. zezwoleń [...], ważnych tylko przez rok 2005 (zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] lutego 2005 r.), w stanie faktycznym i prawnym opisanym w zaskarżonym wyroku oraz w wyrokach podlegających wykonaniu, zważywszy na wymierzenie grzywny w ograniczonej kwocie do trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia - nie zasługuje na aprobatę. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.