II SA/Ol 709/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. działająca z upoważnienia Wójta Gminy J. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1 b w związku z art. 3 pkt 20, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 2a i ust. 4 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), odmówiła G. P. (dalej jako: strona lub skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną D. P. W uzasadnieniu podano, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad teściową. W związku z tym stwierdzono, że strona nie spełnia przesłanek określonych w u.ś.r., gdyż zgodnie z art. 17 ust. 1, ust. 1a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Wskazano, że mając na uwadze art. 128 Kodeksu rodzinny i opiekuńczy obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Podano, że osoba nad którą strona sprawuje opiekę jest matką jej męża i strona nie jest osobą zobowiązaną względem niej do alimentacji, gdyż nie jest jej krewną ani linii prostej, ani też w linii bocznej. Jako następną negatywną przesłankę wskazano okoliczność, że stopień niepełnosprawności datuje się od 10 grudnia 2020r., czyli po 25 roku życia osoby niepełnosprawnej. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast organ uznał za bezsporną okolicznością, że strona nie podejmuje zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad teściową, jak że również sprawuje tę opiekę osobiście pomimo odrębnych adresów zamieszkania. W odwołaniu od decyzji strona podała, że jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę osobistą nad niepełnosprawną teściową. Natomiast jedynym krewnym, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny jest jej mąż, który pracuje zawodowo i nie może sprawować opieki nad matką, która potrzebuje pomocy w codziennej egzystencji. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: organ odwoławczy albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że jako jeden z dwóch powodów odmowy przyznania świadczenia organ I instancji uznał okoliczność, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Kolegium podało jednak, że w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie można poprzestać na literalnym brzmieniu tego przepisu. Uwzględniając bowiem ugruntowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych, będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt TK 38/13) uznać należy, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie znajduje zastosowania w zakresie objętym wyrokiem TK. Nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym ten powód odmowy przyznania świadczenia nie był zasadny. Jednakże Kolegium wskazało, że drugim z powodów odmowy przyznania świadczenia było ustalenie przez organ, że stronę oraz osobę niepełnosprawną nie łączą więzy pokrewieństwa, a zatem nie istnieje po stronie opiekuna obowiązek alimentacyjny względem osoby podopiecznej i w tym zakresie uznało stanowisko organu I instancji za prawidłowe. Krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został bowiem określony przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i przepisy te łączą uprawnienie do świadczenia z istnieniem obowiązku alimentacyjnego na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Zatem brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia. Uwzględniając przyjętą w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym zasadę, iż obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128) oraz to, iż z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka, podano, że na stronie jako na powinowatej nie ciąży w świetle powołanych przepisów obowiązek alimentacyjny, a co za tym idzie nie można przyznać jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt, że mąż strony, będący synem osoby niepełnosprawnej, czyli jej krewnym, pracuje zawodowo i wobec tego nie może zajmować się matką, nie uchyla zasady konieczności istnienia obowiązku alimentacyjnego. Z tych powodów odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego miała oparcie w przepisach ustawy. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., albowiem organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że skarżąca nie jest członkiem rodziny zobowiązanym do alimentacji, co skutkuje brakiem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; - art. 17 ust 1 b u.ś.r. poprzez jego zastosowanie mimo, że został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego jako niezgodny z Konstytucją; - art. 17 ust 1 u.ś.r. poprzez zastosowanie jego wykładni niezgodnej z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Podała, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Po tym orzeczeniu kolejne orzeczenia WSA i NSA są jednolite i jasno wskazują, że organy - ustalając prawo do świadczeń - nie mają prawa brać pod uwagę niezgodnego z konstytucją zapisu ustawowego pomimo że znajduje się on nadal w ustawie, na poparcie czego przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Podniosła, że drugą negatywną przesłanką wskazaną przez organ było ustalenie, że skarżącą z osoba niepełnosprawną nie łączą stosunki pokrewieństwa w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., lecz w tym zakresie – zdaniem skarżącej - Kolegium błędnie oparło się jedynie na językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.ś.r. Zarzuciła, że Kolegium pominęło prezentowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych pogląd, wynikający z wykładni prokonstytucyjnej, zgodnie z którym ustawodawca przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny osoby, która może się tą osobą opiekować. Przywołała na tą okoliczność orzeczenia sądów administracyjnych, a także komentarze do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Podała, że jej teściowa posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, a skarżąca wykonuje przy niej wszelkie niezbędne czynności. Wyjaśniła, że osoba niepełnosprawna miała dwóch synów, a tym, że jeden z nich nie żyje, a jego jedyna córka mieszka na stałe w Anglii. Obecnie zatem skarżąca i jej mąż są najbliższą rodziną osoby niepełnosprawnej. Jednakże mąż skarżącej od 26 lat pracuje w godzinach od 8 do 16 od poniedziałku do piątku, a powrót do domu z pracy zajmuje mu około 40 minut. W związku z tym decyzja organu odmawiająca przyznania prawa do świadczenia winna być uchylona. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, którego odpis został doręczony skarżącej wraz z pouczeniem o treści powyższego przepisu w dniu 1 września 2021 r. W ustawowym terminie skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże regulacja ta stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom skargi Kolegium wyraźnie wskazało, że wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. W związku z tym zupełnie niezrozumiałe są wywody skarżącej w tym zakresie, skoro organ odwoławczy jej stanowisko co do tej kwestii całkowicie podziela. Natomiast odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była podyktowana brakiem pokrewieństwa pomiędzy skarżącą a osobą, nad która sprawuje opiekę. Warunkiem ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest bowiem przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 grudnia 2017r. (sygn. akt I OSK 1168/17, dostępny w Internecie) w takim przypadku wykładnia inna niż pozajęzykowa jest nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem przez Sąd ustawodawcy. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, nie jest rzeczą Sądu, ale ustawodawcy uzupełnienie kręgu osób uprawnionych. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2019 r. (sygn. akt I OSK 4353/18, dostępny w Internecie). Natomiast skarżącej należy wyjaśnić, że orzeczenia, na które powołuje się, odnośnie do możliwości przyznania świadczenia osobie faktycznie sprawującej opiekę, zapadły przed dniem 9 grudnia 2013 r., czyli przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13, dostępna w Internecie), zapadłej w związku z rozbieżnymi poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r., podkreślając, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. Stwierdził bowiem, że "nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". NSA uznał, że stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Wprawdzie uchwała ta została podjęta została przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., ale nowelizacje u.ś.r., które nastąpiły po tej dacie nie dokonały zmian w zakresie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadal bowiem uprawnienie to zależy od istnienia obowiązku alimentacyjnego opiekuna względem osoby niepełnosprawnej. W niniejszej sprawie skarżąca jest synową osoby niepełnosprawnej. Nie jest zatem z nią spokrewniona, a jedynie spowinowacona. W związku z tym na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżąca jako jedyna może sprawować opiekę nad teściową, gdyż jeden syn osoby niepełnosprawnej nie żyje, zaś drugi syn, będący mężem skarżącej, jest zatrudniony na umowie o pracę i nie może sprawować opieki nad matką. O uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują bowiem przesłanki ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia. W związku z tym organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej, gdyż zobowiązane są działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.