I SA/Wa 1165/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2021r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) kwietnia 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) stycznia 2021 r. nr (...). UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, M. C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. A. C. wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem M. C. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania A. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem M. C. Wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż w związku z niespełnieniem przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (znaczny stopień niepełnosprawności M. C. datuje się od dnia [...] listopada 2003 r., tj. powstał po ukończeniu przez M.C. zarówno 18, jak i 25. roku życia) oraz wystąpieniem przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1b (w związku z przyznanym na rzecz A. C. specjalnym zasiłkiem opiekuńczym) świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgadzając się z wydanym orzeczeniem. W uzasadnieniu powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, które negują przesłanki odmowy przedstawione przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy ustaliło, iż materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r, o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn, Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określa art. 17 ustawy. Wyznacza on zarówno przesłanki pozytywne uprawniające do przyznania świadczenia, jak i przesłanki negatywne, niweczące to uprawnienie. Zdaniem Organu decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a jego przyznanie uwarunkowane jest spełnieniem wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Jedną z nich jest okoliczność, że osoba, nad którą sprawowana jest opieka, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] października 2007 r. wynika, że mąż skarżącej M. C. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Orzeczenie wydano na stałe, niepełnosprawność istnieje od [...] listopada 2003 r. W orzeczeniu zostało zawarte również wskazanie o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ ustalił, że w momencie rozstrzygania sprawy przez Kolegium A. C. otrzymywała ustalony decyzją Burmistrza Miasta [...] nr [...]z dnia [...] listopada 2020 r. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem M. C., począwszy od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wywiodło, że świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy stanowią kolidujące ze sobą świadczenia rodzinne w tym sensie, że ta sama osoba nie może w tym samym czasie otrzymywać obydwu świadczeń. Art. 27 ust. 5 ustawy wskazuje, że istnieje możliwość wyboru świadczenia, jednakże warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z przysługującego zasiłku, a zatem jednoznaczne zrzeczenie się prawa do tego świadczenia oraz uchylenie decyzji o jego przyznaniu. Organ uznał, że skoro skarżąca ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to nie można przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad mężem. Skarżąca w dniu [...] maja 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021r., nr [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - poprzez ich nieprawidłową wykładnię w zakresie dokonania przez opiekuna wyboru świadczenia, iż warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jest jednoznaczne zrzeczenie się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i uchylenie decyzji o jego przyznaniu, zanim zostanie wydana decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - zaś prawidłowa wykładnia tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego przed otrzymaniem zapewnienia organu, że świadczenie pielęgnacyjne rzeczywiście zostanie przyznane, a organ powinien rozważyć możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna; wskutek błędnej wykładni, pozbawiono mnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy dokonałam wyboru świadczenia - przy złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyłam oświadczenie, iż rezygnuję z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w dacie przyznania mi świadczenia pielęgnacyjnego; II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 i 8 KPA, 77 § 1 KPA i 80 KPA, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie wymogów: 1) podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, 2) prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, 3) praworządnego, sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, 4) rzetelnej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny. Natomiast istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. dalej u.o.ś.r.), który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone, m.in. prawo do zasiłku opiekuńczego. Organy poprzestając na literalnym brzmieniu (wykładni językowej) tego przepisu przyjęły, że w sytuacji, gdy skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego , to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Należy zauważyć, że w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej (por. wyroki NSA: z 28 VI 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 I 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 IV 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 V 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 24 VIII 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Wskazuje się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw celowościowych, funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.o.ś.r. wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.o.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. W niniejszej sprawie specjalny zasiłek opiekuńczy skarżącej wynosi [...] zł, zaś wysokość wnioskowanego świadczenia [...] zł. Za słuszną uznać należy tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.o.ś.r., która pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w wysokości niższej, niż to świadczenie. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zd. drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Zważyć należy, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Ustawodawca zróżnicował sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.o.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem wskazać należy, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W ocenie Sądu, brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.o.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Reasumując, w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. W ocenie Sądu, organ powinien stronę poinformować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdził, że organy - dokonując niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b. u.o.ś.r. - przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.o.ś.r. oraz, z przyczyn wyżej podanych, naruszyły przepisy art. 7, art. 8 § 1, 9 i 79a k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w wyroku.