I OSK 1030/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 530/17 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 530/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta [...] decyzją [...] lutego 2017 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz M. J. nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P., dla której Sąd Rejonowy [...] Miasto w P. prowadzi księgę wieczystą nr: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...]ha, obręb [...], arkusz mapy [...]. Jednocześnie orzekł o niezobowiązywaniu M. J. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Decyzja została wydana na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142 i art. 216 ust. 1 u.g.n. Starosta P. został wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Organ I instancji ustalił, że nieruchomość położona w P., na ulicy [...], arkusz mapy [...], nr geod. [...] o powierzchni [...] m2 stanowiąca własność B. i I.K. po połowie, zapisana w księdze wieczystej KW [...], t. [...], objęta została Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. z [...] października 1976 r. nr [...] w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym [...]", wydanym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. poz. 192 ze zm.). Przeznaczona została pod budownictwo jednorodzinne. Powyższy teren przeszedł z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. B. i I. K. przyznano odszkodowanie za nakłady roślinne i budowlane znajdujące się na działce nr [...]. Wysokość odszkodowania ustalono na kwotę [...] zł, w tym należność za grunt w wysokości [...] zł, za nakłady budowlane w wysokości [...] zł, a za nasadzenia roślinne [...] zł. W dacie wejścia w życie Zarządzenia Prezydenta Miasta P. z [...] października 1976 r. nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym przez Wojewodę [...][...] sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] (uchwała nr [...] z [...] października 1977 r.; Dz. U [...]. poz. [...]), przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW - tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Ponadto z ustaleń realizacyjnych planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]", zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 1976 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] poz. [...]), działka znajdowała się te terenie oznaczonym symbolem [...] -teren zieleni publicznej i komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła M. J. - spadkobierczyni dawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Organ ustalił, że działka nr [...] stanowi aktualnie fragment ogrodzonego ogrodu przydomowego przy posesji ulicy [...]. Północna granica przebiega po płocie murowano-metalowym. Ogrodzenie od strony zachodniej przebiega po działce sąsiedniej. Działka porośnięta jest zielenią urządzoną (krzewy, zieleń niska). W części północnej znajduje się studnia. Działka stanowi więź gospodarczą z działką nr [...]. Cel wywłaszczenia, polegający na budowie domów jednorodzinnych P. [...],[...] i [...] z przeznaczeniem pod teren zieleni i komunikacji na działce nr [...], nie został zrealizowany. Starosta wskazał, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia, stosownie do art. 119 ust. 1 ww. ustawy, jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia. Zdaniem organu I instancji w sprawie spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem w terminach przewidzianych w tym przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano. Organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego w celu ustalenia, czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie, stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n. Wartość wywłaszczonej nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny ustalono na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości na kwotę [...] zł (opisaną na s. 26 operatu szacunkowego), które wynika z uwzględnienia w wartości nieruchomości w stanie z daty wywłaszczenia, składników budowlanych i roślinnych gruntu (opisanych na s. 10 operatu). Ustalono, że wypłacone odszkodowanie podlega waloryzacji przy zastosowaniu wskaźnika za okres od 1978 r. do końca roku 2016 r. - [...] x proporcjonalnie obliczona kwota odszkodowania i wynosi ona [...] zł, po denominacji [...] zł, minus kwota wynikająca ze zmniejszenia wartości nieruchomości - [...] zł. Oznacza to, że osoba, na rzecz której następuje zwrot nieruchomości, nie jest zobowiązana do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Aktualną wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy na kwotę [...] zł. Miasto P. wniosło od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że działka nr [...] jest uzupełnieniem gruntów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i stanowi dostęp do drogi publicznej dla posesji położonych przy ul. [...] i ul. [...]. Zatem jest częścią osiedla domów jednorodzinnych. Ze względu na powierzchnię - [...] m2 nie mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. W ocenie strony materiał dowodowy zebrany w toku postępowania wykazał, że cel nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa został zrealizowany w postaci wybudowania osiedla domów jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą jaką są dojazdy do posesji i zapewnienie łatwej komunikacji i dostępu do głównych ulic. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodził się ze stanowiskiem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Działka nr [...] nie stanowi ani parkingu, ani drogi, ani zieleni publicznej, ponieważ ogród nie jest ogólnodostępny i ściśle wiąże się z działką nr [...]. Ten stan trwa niezmiennie od dnia wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że skoro ww. działka miała stanowić teren zieleni i komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów, to powinien być to teren ogólnodostępny dla mieszkańców osiedla. Cel wywłaszczenia zostałby zrealizowany, gdyby na tej działce powstał na przykład ogólnodostępny park, parking czy droga dojazdowa do posesji. Tymczasem teren działki nr [...] jest ogrodzony i funkcjonalnie stanowi fragment działki nr [...]. Zaznaczył, że działka nr [...] nie stanowi dojazdu do jakiejkolwiek posesji. Teren ten nie jest drogą, a ogrodzenie jest jednolite i nie posiada bramy. Miasto P. wniosło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Miasto stanęło na stanowisku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Działka nr [...], jest uzupełnieniem gruntów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i stanowi dostęp do drogi publicznej (przejazd) dla posesji położonych przy ul. [...] i ul. [...], brak tego przejazdu będzie poważnym utrudnieniem komunikacyjnym zmuszającym mieszkańców obu ulic do dalekich objazdów, aby dojechać do posesji. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. Sąd podzielił stanowisko organów, że okoliczności sprawy wskazują na niezagospodarowanie działki zgodnie z celem wywłaszczenia. Potwierdzają to dowody zgromadzone w sprawie. Wystąpiły zatem przesłanki do zwrotu nieruchomości na rzecz M. J. Sąd dostrzegł jednak, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę nie odniósł się do kwestii ustalenia obowiązku zwrotu wypłaconego właścicielom wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania. Sąd wskazał, że w decyzji wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1977 r. ustalono na rzecz B. K. i I. K. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł. W operacie szacunkowym z [...] grudnia 2016 r. określono wartość nieruchomości w stanie z daty wywłaszczenia i w stanie aktualnym w dacie oszacowania, przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej oraz wartość rynkową nieruchomości w stanie z dnia zwrotu, w podejściu, porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Zdaniem biegłego rzeczoznawcy wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosiła [...] zł, natomiast wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny wyniosła [...] zł. W związku z powyższym rzeczoznawca przyjął, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o kwotę [...] złotych. Po waloryzacji ustalonego w 1977 r. odszkodowania ustalono, że wynosi ono - po denominacji – [...] zł, a więc jest niższe niż kwota wynikająca ze zmniejszenia wartości nieruchomości. Sąd I instancji zaznaczył, że pomimo, że opinia biegłego sporządzona jest w oparciu o przepisy u.g.n., to stosują się do niej wszelkie reguły dotyczące postępowania dowodowego wskazane w K.p.a. Stąd też opinia taka, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu w oparciu o art. 80 K.p.a. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem, czy organ ocenił przedłożony operat szacunkowy, co prowadzi do wniosku, że w zakresie ustalenia istnienia lub braku obowiązku zwrotu ustalonego odszkodowania nie przeprowadził stosownej oceny zebranych dowodów. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 15 K.p.a. Sąd zaznaczył, że dopiero ustalenie, czy określone w decyzji odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone, umożliwi wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku jego zwrotu. Kwestia ta nie została w żaden sposób zbadana w postępowaniu. Ponadto, jak wynika z ustaleń faktycznych, po dacie wywłaszczenia działka nr [...] i znajdujące się na niej nakłady budowlane oraz nasadzenia, za które ustalono odszkodowanie, pozostawały w faktycznym władaniu wywłaszczonych oraz ich następców prawnych. Brak jest informacji, aby beneficjent wywłaszczenia podejmował jakiekolwiek działania władcze na tym gruncie. W ocenie Sądu art. 140 ust. 4 u.g.n. nie mógł być w ogóle stosowany. Przepis ten dotyczy bowiem tylko takiej sytuacji, w której doszło do zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Przy czym chodzi o działania podjęte przez nowego właściciela. Sąd zaznaczył, że wprawdzie z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] znajdują nakłady budowlane (parkan frontowy i boczny) oraz nasadzenia roślinne, niemniej brak jest informacji, aby te nakłady zostały poczynione przez inne podmioty, niż byli właściciele działki wywłaszczonej i aktualni właściciele działki nr [...] (posesja przy ul. [...]). Brak jest też informacji, aby istniejące w dacie ustalenia odszkodowania nakłady budowlane (parkan frontowy i boczny oraz trzepak), a także nasadzenia roślinne zostały zlikwidowane, przez beneficjenta decyzji wywłaszczeniowej. Z operatu szacunkowego wynika wręcz, że parkan znajdujący się aktualnie od północnej strony działki nr [...] jest tym samym parkanem, który istniał w dacie wywłaszczenia i za który ustalono wywłaszczonym odszkodowanie. Ponadto M. J. w swoim wniosku wyraźnie oświadczyła, że przedmiotowa działka wciąż stanowi fragment ogrodu posesji przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wytycznych dla organu wskazał, że obowiązkiem Wojewody [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie w pierwszej kolejności zwerfikowanie stanowiska M. J., że ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie nigdy nie zostało faktycznie wypłacone, a w przypadku ustalenia, że odszkodowanie zostało wypłacone, rolą organu będzie ocena dowodu, jakim jest operat szacunkowy z [...] grudnia 2016 r. z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku. Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego J. D., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez jego niezasadne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji przyjąwszy, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w zakresie wyznaczonym przez Sąd I instancji, a mianowicie, że niezależnie od okoliczności, że uznano za niezasadny zwrot otrzymanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, konieczne jest ustalenie czy odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone, mimo, że naruszenie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, ponieważ finalnie i tak nieruchomość należy zwrócić, niezależnie od tego, jakie ustalenia poczyniłby organ administracji publicznej, co przyznał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 K.p.a. przez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i w rezultacie uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2017 r. z niezasadnymi wskazaniami, co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie, że należy przeprowadzić wnikliwe, czasochłonne i kosztowne postępowanie dowodowe mające prowadzić do zweryfikowania, czy w niniejszej sprawie zostało wypłacone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia pomijając, że tego rodzaju procedowanie – chociaż realizować będzie zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 K.p.a. – godzić będzie w zasadę szybkości i prostoty postępowania w rozumieniu art. 12 K.p.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Miasta P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Strona zarzucając naruszenie prawa materialnego czy przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd, jeżeli uchybienie im miało wpływ na wynik sprawy - w przypadku naruszenia prawa materialnego, a w razie naruszenia przepisów postępowania – jeśli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy procedury sądowej. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej to nie może stosować tych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które odpowiednio miało wpływ na wynik sprawy albo mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić uwzględniającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianych przepisów, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Oznacza to, że naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej lub prawa materialnego i przepisy te – jako tzw. wynikowe - nie mogą być samoistną podstawą kasacyjną. Zatem przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., gdyż wymienione w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c przepisy postępowania czy prawa materialnego nie obejmują swym zakresem art. 145. Rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd jest efektem postępowania przed tym Sądem, a przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Przepisy art. 145 P.p.s.a. są przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być w zasadzie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez Sąd, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły. Odnośnie zatem do zarzutu zawartego w pkt 1 skargi kasacyjnej niewskazanie w zarzutach skargi kasacyjnej żadnego z przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, którego stosowanie spowodowało, że Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa przez organ administracyjny, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono prawo materialne czy przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi (zob. także wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04 opublikowany w ONSAiWSA 2004/1/12). Odnośnie do zarzutu zawartego w pkt 2 skargi kasacyjnej - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zostało powiązane z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 12 K.p.a. Formalnie zarzut został zatem skonstruowany poprawnie. Naruszenie tych przepisów – wedle skarżącego kasacyjnie - jest wynikiem zawarcia w uzasadnieniu wyroku niezasadnych wskazań co do dalszego postępowania dotyczących konieczności zweryfikowania okoliczności wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, których wypełnienie przez organ administracyjny wpłynie na szybkość postępowania administracyjnego. Tak ukierunkowany zarzut skargi kasacyjnej w istocie dotyczy wykładni prawa materialnego art. 140 ust. 4 u.g.n. mianowicie czy odszkodowanie "ustalone" w decyzji wywłaszczeniowej należy rozumieć jako odszkodowanie także "wypłacone" stronie. Sąd w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że wprawdzie art. 140 ust. 4 u.g.n. został zmieniony w tym zakresie, jednakże nie można przyjąć, że zmiana przepisu miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia. Tak wyłożone przez Sąd I instancji przesłanki określone w art. 140 ust. 4 u.g.n. wyznaczają zakres postępowania dowodowego w sprawie zwrotu nieruchomości. A zatem skoro nie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i nie zakwestionowano wykładni tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, w tym zakresie nie może przeprowadzić kontroli orzeczenia Sadu I instancji. Oznacza to też, że organ administracyjny jest związany wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji i należy przeprowadzić postępowanie dowodowe wedle wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Dodać trzeba, że zarzutem naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego nie można kwestionować naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Poza tym nie ma racji skarżące kasacyjnie Miasto, że naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjnego postępowania, określonej w art. 15 K.p.a., przez brak oceny operatu szacunkowego i nieprzeprowadzenie oceny zebranych dowodów w zakresie zweryfikowanie stanowiska, czy ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie zostało wypłacone byłym właścicielom, nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro nieruchomość trzeba zwrócić. Po pierwsze, tak jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, aby art. 140 ust. 4 u.g.n. mógł być w sprawie zastosowany musiało dojść do zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, przy czym chodzi tu o działania, które były podejmowane przez nowego właściciela nieruchomości a nie dotychczasowego właściciela, w którego władaniu pozostał grunt. Po drugie można by uznać zasadność skargi kasacyjnej w tym zakresie, ale tylko w razie ustalenia braku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż wówczas zbędna byłaby ocena operatu szacunkowego i zbędne gromadzenie materiału dowodowego co do ustaleń kto poczynił na działce nakłady budowlane i roślinne. Mając na uwadze wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n. poczynioną przez Sąd I instancji, przepis nie miałby wówczas zastosowania w sprawie. W razie zaś ustalenia, że odszkodowanie wypłacono, aktualna staje się potrzeba oceny operatu szacunkowego i zgromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie, gdyż art. 140 ust. 4 mógłby mieć w sprawie zastosowanie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutecznie doprowadzić do podważenia stanowiska Sądu I instancji i uchylenia wyroku oraz rozpoznania skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.