II GSK 1342/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Gariela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1671/10 w sprawie ze skargi J. A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że dniu 9 października 2009 r. J. B. złożył wniosek o dofinansowanie w ramach środka 1.5 "Rekompensaty społeczno gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" na operację "Wcześniejsza emerytura" Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał J. B. do uzupełnienia złożonego wniosku m.in. poprzez złożenie dokumentów potwierdzających zatrudnienie na statku rybackim na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie wraz z wyciągiem pływania potwierdzonym przez właściwy urząd morski. W odpowiedzi na to wezwanie J. B. wyjaśnił, iż w dniu złożenia wniosku był już na emeryturze. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przyznania J. B. wnioskowanej pomocy finansowej, podając w uzasadnieniu, że skoro na dzień złożenia wniosku nie wykonywał on zawodu rybaka, to nie może korzystać z pomocy przewidzianej Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] maja 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję zwrócił uwagę, że stan faktyczny sprawy pozostaje pomiędzy stronami niesporny i nie budzi wątpliwości. Spór zaś dotyczy interpretacji przepisu § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840 ze zm.), dalej: rozporządzenie MRiRW, oraz znaczenia prawnych regulacji Unii Europejskiej dotyczących przedmiotowego zagadnienia wobec prawa określonego w tym zakresie przez polskiego ustawodawcę. W ocenie Sądu z § 21 ust. 1 rozporządzenia MRiRW (w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej sprawie) wynika, że pomoc finansowa może być przyznana rybakowi spełniającemu łącznie wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Organy słusznie uznały, iż skarżący nie spełniał podstawowego warunku określonego w § 21 ust. 1 rozporządzenia MRiRW tj. nie był on rybakiem w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Definicja pojęcia "rybak" określona została w art. 3 lit. b) rozporządzenia Rady WE nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U.UE.L.2006.223.1), dalej: rozporządzenie 1198/2006. Zgodnie z treścią tego przepisu na potrzeby przedmiotowego rozporządzenia przez pojęcie "rybak" rozumie się osobę, której zajęciem – uznanym przez państwo członkowskie – jest zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, rybakiem w rozumieniu tego przepisu jest zatem wyłącznie taka osoba, która aktywnie wykonuje zawód rybaka na statku rybackim. Tym samym nie można uznać za rybaka osoby, która posiada wprawdzie uprawnienia do pracy w zawodzie rybaka, lecz faktycznie zawodu tego nie wykonuje. Skarżącego nie można było zatem uznać za rybaka w rozumieniu omawianego przepisu. Skoro dopiero ubiegając się o pomoc rybak musi złożyć pisemne zobowiązanie (na przyszłość) o zaprzestaniu wykonywania zawodu rybaka, zamiarem prawodawcy było wyłączenie z katalogu potencjalnych wnioskodawców osób, które zaprzestały już prowadzenia działalności rybackiej (załącznik nr I ust. 5 pkt 3 rozporządzenia MRiRW). Poza tym przedmiotowy program operacyjny nie jest programem pomocy socjalnej związanym z funkcjonowaniem branży rybackiej w krajach członkowskich w latach ubiegłych, ale ma zapewnić restrukturyzację gałęzi gospodarki i zmian w stosunku do stanu obecnego. Celem tego programu nie jest objęcie pomocą pracowników sektora rybackiego wykonujących pracę w okresach poprzednich, bowiem przedmiotem tego programu jest ochrona socjalna pracowników sektora rybołówstwa dotkniętego skutkami realizacji programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich na lata 2007-2013". Udzielanie pomocy podmiotom, które już kilka lat nie wykonują zawodu rybaka, nie byłoby zatem zgodne z celem tego programu. J. A. B. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i "rozpoznania skargi kasacyjnej oraz wydania orzeczenia", ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 21 ust. 1 rozporządzenia MRiRW poprzez jego błędną wykładnię w warunkach przedmiotowej sprawy i w konsekwencji odmówienie skarżącemu pomocy finansowej ze środków unijnych, mimo że skarżący wykazał, że rzeczona pomoc powinna zostać mu przyznana. Autor skargi kasacyjnej podał w uzasadnieniu, że stanowisko zgodnie z którym wnioskodawca musiał być czynnym zawodowo rybakiem na dzień złożenia wniosku o pomoc finansową i zaprzestać wykonywania zawodu rybaka dopiero na dzień wydania decyzji przyznającej pomoc finansową, jest sprzeczne z brzmieniem § 21 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Powołany przepis nie wskazuje żadnego ograniczenia czasowego dla trwałego zaprzestania wykonywania zawodu rybaka, a co za tym idzie, nie może być podstawą do stosowanej przez organy administracji praktyki badania wykonywania zawodu rybaka na dzień złożenia wniosku o pomoc finansową. Na brak podstaw prawnych do dokonywania takiej interpretacji § 21 ust. 1 rozporządzenia MRiRW jakiej dokonały w niniejszej sprawie organy i Sąd, wskazuje również zmiana treści powołanego przepisu, obowiązująca od dnia 27 marca 2010 r. Przy utrzymaniu warunku trwałego zaprzestania wykonywania zawodu rybaka, dopiero w dacie 27 marca 2010 r. wprowadzono ograniczenie czasowe dla momentu zaprzestania wykonywania tegoż zawodu (osoba, która pracowała w zawodzie rybaka (...) co najmniej 12 miesięcy w okresie 24 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień złożenia wniosku o dofinansowanie). Powołany przepis nie upoważniał organów administracji do wprowadzania dodatkowego ograniczenia w postaci wymogu czynnego wykonywania zawodu rybaka w momencie składania wniosku o pomoc finansową, a tym samym zaskarżony wyrok WSA uznający wykładnię organów administracyjnych za poprawną, podobnie jak zaskarżona do tegoż sądu decyzja organu, powinny zostać uchylone w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego i materialnego. W skardze kasacyjnej sformułowany został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego tj., § 21 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Na etapie postępowania kasacyjnego nie jest zatem sporne, że skarżący w dniu składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej oraz w dacie wydawania kwestionowanych decyzji obu instancji osiągnął określony prawem wiek, posiadał wymagany okres pracy w zwodzie rybaka oraz zakończył wykonywanie tego zawodu. W świetle podstaw skargi kasacyjnej istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jakie warunki musi spełniać wnioskodawca, aby istniała możliwość przyznania mu "wcześniejszej emerytury" w ramach środka 1.5 "Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" objętego Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Wskazany w petitum skargi kasacyjnej § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. – w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku – stanowił, że pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana, w formie rekompensaty, rybakowi, który: 1) trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka; 2) ukończył co najmniej 55 rok życia; 3) pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim co najmniej przez 10 lat. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści przytoczonej regulacji należy wywieść, że poza wymogami dotyczącymi wieku (pkt 2), okresu pracy w zawodzie rybaka (pkt 3) oraz konieczności trwałego zaprzestania wykonywania zawodu rybaka (pkt 1) warunkiem przyznania określonej przepisem pomocy jest, aby wnioskodawca był rybakiem. Przepisy wskazanego rozporządzenia nie definiują terminu "rybak". Podkreślenia wymaga jednak, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 19 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619) (vide: wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 144/11, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych umieszczonej na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa ta – jak stanowi jej art. 1 – określa zadania oraz właściwość organów w zakresie wspierania zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem środków finansowych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rybackiego określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1198/2006, oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 498/2007 z dnia 26 marca 2007 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 120 z 10 maja 2007 r., str. 1), dalej: rozporządzeniem nr 498/2007 (art. 1 pkt 1) oraz warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osiami priorytetowymi zawartymi w programie operacyjnym, w tym pomocy technicznej, zwanych dalej "pomocą", w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 pkt 2). Ponadto zgodnie z art. 9 pkt 3 ustawy w ramach programu operacyjnego pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 19. W tym stanie rzeczy w pełni uzasadnione jest poszukiwanie znaczenia terminu "rybak" w regulacjach unijnych. I tak, zgodnie z art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 "rybak" to osoba, której zajęciem – uznanym przez państwo członkowskie – jest zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego. Nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa wspólnotowego winny być interpretowane z uwzględnieniem nie tylko polskiej wersji językowej. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie – wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej – nie ma podstaw by twierdzić, że polska wersja językowa terminu "rybak", zawarta w rozporządzeniu nr 1198/2006, nie była tożsama z definicją tego pojęcia w innych wersjach językowych tego aktu. Co istotne, zarówno w angielskiej, niemieckiej jak i francuskiej wersji odnośnie statku, na pokładzie którego wykonywane jest zawodowe zajęcie rybołówstwa – używa się pojęć oznaczających: czynny, aktywny, w ruchu. Wykładnia językowa § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. oraz art. 3 lit. b rozporządzenia nr 1198/2006 wskazuje, że uprawnionym do złożenia wniosku jest rybak – jako osoba zajmująca się zawodowo rybołówstwem – który nie tylko spełnia wymogi z punktów 1-3 § 21 ust. 1 krajowego aktu wykonawczego, ale także starając się o przyznanie pomocy jest rybakiem czynnym zawodowo. Sam fakt posiadania uprawnień do wykonywania tego zawodu nie jest w tym zakresie wystarczający (vide: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1485/10 oraz z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1529/10). Ponieważ organ orzekając w sprawie bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania taki stan rzeczy winien istnieć w dacie wydawania decyzji. Za trafnością przedstawionego stanowiska przemawia też wykaz załączników, określony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które dołącza się do wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z pkt 5 ppkt 3 wykazu tych załączników w przypadku środka rekompensaty społeczno-gospodarczej do wniosku należy bowiem dołączyć pisemne zobowiązanie ubiegającego się o dofinansowanie do zaprzestania wykonywania zawodu rybaka. Wynika z tego, że zaprzestanie wykonywania zawodu rybaka winno nastąpić wskutek przyznania wcześniejszej emerytury. Dodatkowo zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w świetle powołanych w sprawie przepisów prawa wspólnotowego, jak i regulacji krajowych, z punktu widzenia celu rekompensat społeczno-gospodarczych istotą tej pomocy jest ochrona socjalna czynnych zawodowo pracowników sektora rybołówstwa dotkniętego skutkami realizacji programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Wypada też zauważyć, że prawodawca wprowadził w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. zmiany. Według znowelizowanego przepisu pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana, w formie rekompensaty, osobie, która: 1) trwale zaprzestała wykonywania zawodu rybaka; 2) ukończyła co najmniej 55 rok życia; 3) pracowała w zawodzie rybaka na statkach rybackich co najmniej przez 10 lat, przy czym co najmniej 12 miesięcy w okresie 24 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Jednakże rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 43, poz. 249) w § 2 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.