I OSK 810/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 840/18 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 24 września 2018 r., nr NSP-VIII.7581.1.81.2018.ND w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Wojewody Pomorskiego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 840/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi P. Spółka z o.o. z siedzibą w G., uchylił postanowienie Wojewody Pomorskiego z 24 września 2018 r., nr NSP-VIII.7581.1.81.2018.ND i poprzedzające je postanowienie Starosty Wejherowskiego z 16 lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. za prawo własności nieruchomości położonej w G., gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z 5 kwietnia 1995 r. Wójt Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi G., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością M. D., na działki od nr [...] do nr [...]. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu 10 kwietnia 1995 r. Na jego mocy działka nr [...], przeznaczona pod drogę, przeszła "na własność Gminy W. - bez odszkodowania". W dniu 18 maja 2017 r. M. D. i P. Spółka z o.o. zawarli umowę cesji "wierzytelności w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Gminy W. gruntu stanowiącego: a. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działki o nr ewidencyjnych [...] (obecnie [...]), [...], [...] oraz [...] (...), b. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [...] (...), c. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [...]". W piśmie z 15 stycznia 2018 r. P. Spółka z o.o., reprezentowana przez adwokata Ł. L., wystąpiła do Starosty Wejherowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej "o ustalenie odszkodowania w kwocie nie mniejszej niż [...] zł (...) należnego wnioskodawcy z tytułu przejęcia przez Gminę W. własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., Gmina W., stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...], która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy W. z 5 kwietnia 1995 r., z mocy prawa przeszła na własność Gminy W.". Postanowieniem z 16 lutego 2018 r. Starosta Wejherowski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawcy za prawo własności nieruchomości położonej w G., gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], stwierdzając, że "w realiach niniejszej sprawy ustalono, że wnioskodawca nie jest podmiotem, któremu wywłaszczono prawo własności ani jego spadkobiercą a okazana umowa cesji nie mogła przenieść na niego roszczeń odszkodowawczych". W wyniku rozpatrzenia zażalenia P. Spółka z o.o., Wojewoda Pomorski postanowieniem z 24 września 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z szeroką argumentacją, że umowa przelewu wierzytelności z 18 maja 2017 r. zawarta z byłym właścicielem nieruchomości, nie mogła przenieść na skarżącą roszczenia odszkodowawczego. Po rozpatrzeniu skargi P. Spółka z o.o. na postanowienie organu II instancji, Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji, stwierdzając, że roszczenie odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilnoprawny, jak każde roszczenie odszkodowawcze, a jest jedynie ustalane w drodze aktu administracyjnego. W ocenie Sądu, błędnie więc organy uznały to roszczenie za mające charakter publicznoprawny, jako wykluczające uznanie skarżącej za uprawnioną do wystąpienia o ustalenie odszkodowania na swoją rzecz w związku z umową przelewu wierzytelności zawartej w dniu 18 maja 2017 r. Zdaniem Sądu, forma aktu administracyjnego nie może przesądzać o publicznoprawnym charakterze roszczenia odszkodowawczego. Cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania, jest immanentnie z nią związana. W konsekwencji - zdaniem Sądu - wadliwe jest uznanie przez organy o niezbywalnym charakterze roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Uznanie to narusza art. 509 kc, w myśl którego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji syngularnej o translatywnym charakterze. Z art. 509 kc jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 kc przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego jaki wiązał go z dłużnikiem. Innymi słowy, stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela. Roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 kc wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak również ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziły żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się również, że interes prawny nie musi wynikać wyłącznie z normy prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 28 października 2008 r., II OSK 775/08). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Bezspornym jest, iż w dniu przejścia działki nr [...], przeznaczonej pod drogę na własność Gminy W. jej właścicielem był M. D. Zatem stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stał się on wierzycielem Gminy W. w zakresie wypłaty odszkodowania. Cesja przedmiotowej wierzytelności powoduje - w ocenie Sądu - przejście uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu na rzecz skarżącej. Oznacza to, iż skarżąca posiada interes prawny dotyczący postępowania w tym zakresie i winna zostać uznana za stronę. Tym samym w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 61a kpa. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z 9 stycznia 2019 r. Wojewoda Pomorski zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 kpa, art. 61a kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji zobligowane są do wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania na wniosek P. Spółka z o.o. z siedzibą w G., która jako strona postępowania ma interes prawny w ustaleniu na jej rzecz odszkodowania z uwagi na przeniesienie na nią roszczeń odszkodowawczych umowa cesji indywidualnej na podstawie art. 509 kc. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej "ppsa", przez uwzględnienie skargi przez Sąd, mimo niezaistnienia przesłanki do takiego orzeczenia; - art. 141 § 4 ppsa, polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z powodu braku w nim elementów wymienionych w powołanym przepisie, w szczególności pominięcie w całości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, statuującej zamknięty krąg beneficjentów odszkodowania z wyłączeniem cesjonariuszy syngularnych, a wskazanie w rozważaniach jedynie art. 509 kc, który nie jest podstawą orzekania przez organy administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W piśmie z 5 marca 2019 r. pełnomocnik Gminy W. wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonego wyroku z argumentacją przestawioną w dalszej treści tego pisma. W pismach z 3 lutego 2021 r. (zawierającym także informację o zmianie nazwy i adresu spółki na L. Sp. z o.o. z siedziba w G.) i 4 listopada 2021 r., skarżąca do Sądu I instancji wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, powołując m.in. orzeczenia sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uznano za dopuszczalne przeniesienie wierzytelności odszkodowawczej w drodze umowy przelewu zawartej na podstawie art. 509 kc ze skutkiem uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego przez nabywcę wierzytelności. Postanowieniem z 7 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 810/19, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zaistniałe w sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, przedstawił to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o treści: "Czy stronie umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899)?". W dniu 1 lipca 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął następującą uchwałę: "1. Z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); 2. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego." W związku z powyższym, rozpatrując skargę kasacyjną Wojewody Pomorskiego z uwzględnieniem cytowanej wyżej uchwały w warunkach określonych w art. 187 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Z art. 187 § 1 i § 2 i ppsa wynika, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na skutek uprzedniego przedstawienia do rozstrzygnięcia przez skład trzech sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, jest w danej sprawie wiążąca. W cytowanej wyżej uchwale skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że sama umowa przelewu wierzytelności ujęta w art. 509 kc, nie stanowi źródła interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. Źródłem takiego interesu jest bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego. W rozpatrywanej sprawie normatywnym źródłem roszczenia odszkodowawczego jest art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.), który stanowił, że: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.". Przepis ten został jednak uchylony z dniem 1 stycznia 1997 r., z mocy art. 241 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie natomiast z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Również z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W aktualnym stanie prawnym jurydycznym odpowiednikiem uprzedniego art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że: "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.". Zasady i tryb ustalania i wypłaty odszkodowania obowiązujący przy wywłaszczaniu nieruchomości uregulowany został w Dziale III Rozdziale 5 Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Z art. 128 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartym we wskazanym wyżej Rozdziale 5 powołanej ustawy, wynika, że odszkodowanie za wywłaszczenie należne jest właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu oraz podmiotom innych praw rzeczowych. Z powołanych podstaw prawnych nie wynika, aby odszkodowanie mogło przysługiwać także nabywcy wierzytelności obejmującej to odszkodowanie. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżąca do Sądu I instancji była podmiotem jakichkolwiek praw rzeczowych, wymienionych w art. 128 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawniających do uzyskania odszkodowania. Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uznając za uprawnionego do wszczęcia postępowania odszkodowawczego i ustalenia odszkodowania nabywcę wierzytelności na podstawie umowy ujętej w art. 509 kc - w niniejszej sprawie skarżącą do Sądu I instancji. Z tego względu za zasadny należy uznać zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 kpa i art. 61a kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji także zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wiążący charakter powołanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, wyklucza dopuszczalność uznania argumentacji skarżącej do Sądu I instancji zawartej w pismach składanych w toku postępowania kasacyjnego. W konsekwencji powyższego zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie Wojewody Pomorskiego z 24 września 2018 r. należało uznać za prawidłowe, skoro skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 61a § 1 w zw. z art. 28 kpa do skutecznego żądania wszczęcia postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 128 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 ppsa, mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa materialnego Sądu I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżącego do tego Sądu.