II SA/Ol 658/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 24 stycznia 2019 r. nr III/66/2019 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Elbląg I. stwierdza nieważność Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8, § 9, § 11 lit. f) i h); II. w pozostałym zakresie skargę oddala. UZASADNIENIE Pismem z 25 czerwca 2021r. Prokurator Rejonowy w Elblągu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 24 stycznia 2019 roku nr III/66/2019 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Elbląg w zakresie § 8, § 9, § 11 lit. f i h, § 18 ust. 1 i 2 oraz § 19 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Przedmiotowej uchwale zarzucił, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 3 pkt 3, art. 7, art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 z późn. zm. – dalej jako ustawa) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez: 1. dokonanie modyfikacji art. 7 ustawy poprzez pominięcie w treści § 11 lit. h) Regulaminu określonego ustawowo obowiązku okazania "legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia", co jest warunkiem wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do innych osób; 2. określenie w § 11 lit. f) Regulaminu obowiązków odbiorcy usług, które zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług; 3. określenie w § 18 ust. 1 i 2, § 19 Regulaminu de facto trybu wydawania dokumentu określającego warunki przyłączenia do sieci, pomimo literalnego brzmienia art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy wskazującego, że zakresem regulaminu mogą być objęte warunki przyłączenia do sieci; 4. wskazanie w § 8 oraz § 9 Regulaminu, iż umowa może być zawarta na czas określony lub nieokreślony, zmiana umowy wymaga formy pisemnej, za wyjątkiem zmiany taryf, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż ustawodawca upoważnił organ stanowiący wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie jej zmiany, rozwiązania lub wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie. Skarżący wniósł tym samym o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej. W ocenie organu zapisy uchwały nie stanowią rażącego naruszenia prawa materialnego, a jeśli istnieje konieczność zmiany bądź zaktualizowania badanego Regulaminu, to prokurator powinien zwrócić się do organu, o zmianę lub uchylenie przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym w tym znaczeniu jest niewątpliwie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: Wyrok NSA we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; orzeczenie dostępne w CBOIS) Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy oczywistym pozostaje, iż rolą Sądu będzie ocena, czy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa, ale też to, czy potencjalne naruszenie miało charakter istotny. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do dyspozycji art. 19 ust. 3 ustawy Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z ust. 5 powyższego przepisu, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 9 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 573/21; orzeczenie dostępne w CBOIS), wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są też te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ust. 5 cytowanej ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Po skonfrontowaniu regulacji wprowadzonych mocą skarżonej uchwały z normami ustawowymi dojść należy do następujących konkluzji. Zamieszczenie w § 11 lit. f) Regulaminu uchwały obowiązku odbiorcy usług zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie stanowi istotne naruszenie prawa. Należy bowiem zauważyć, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (art. 6 ust. 1 ustawy). Na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 3, umowa ta zawiera w szczególności postanowienia dotyczące praw i obowiązków stron. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma kluczowe znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. (vide: Wyrok WSA w Gliwicach z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1569/19; orzeczenie dostępne w CBOIS). Podobne wnioski wysnuć można także co do zawartych w § 8 i 9 Regulaminu uregulowań, wedle których umowa może być zawarta na czas nieokreślony lub określony, zaś zmiana warunków umowy wymaga formy pisemnej, za wyjątkiem zmiany taryf. Jak już wcześniej wskazywano, regulamin natomiast określać winien jedynie warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy). Pozostałe kwestie winny zostać uregulowane w samej umowie między odbiorcą a przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym, albowiem podlegają przepisom prawa cywilnego. Nadto, art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy wprost stanowi, iż umowa zawiera w szczególności postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, odwołująca się w zasadzie do aspektów celowościowych (tj. prawo odbiorcy usług do wiedzy co do jego przyszłych praw i obowiązków, w tym na jakich zasadach możliwa jest zmiana, rozwiązanie lub wygaśnięcie przed jej oficjalnym zawarciem) nie znajduje oparcia w przepisach prawa i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Oczywistym pozostaje bowiem, że spełnienie celów wskazywanych przez organ możliwe jest także bez zamieszczenia w uchwale zaskarżonych przepisów. Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 7 ustawy osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu: 1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego; 2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów; 3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo; 4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci; 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu; 6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi. Natomiast w myśl § 11 lit h) Regulaminu, odbiorcy usług zobowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i/lub odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami Ustawy i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz nieutrudniający działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a w szczególności do udostępnienia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego w celach określonych w art. 7 ustawy. Porównując powyższe regulacje należy uznać, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, jednakże z innych powodów, aniżeli wskazywanych przez skarżącego. Przytoczyć warto w tym miejscu pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09; orzeczenie dostępne w CBOIS), iż w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Nie tyle zatem było błędem pominięcie w treści § 11 lit. h) Regulaminu określonego ustawowo obowiązku okazania "legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia", co podnosił Prokurator, ale samo wprowadzenie obowiązku udostępnienia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego. Uprawnienie do wstępu przysługujące osobom reprezentującym przedsiębiorstwo – a zatem także skorelowany z nim obowiązek po stronie kontrolowanego – uregulowane zostało w art. 7 ustawy. Rada Miejska nie była zatem w żadnym stopniu uprawniona do jakiejkolwiek modyfikacji rozwiązania wprowadzonego już w drodze ustawowej. Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. Skarżący wskazał mianowicie, że w § 18 ust. 1 i 2 oraz w § 19 Regulaminu ustalono tryb wydawania dokumentu określającego warunki przyłączenia do sieci. Przepisy te stanowią bowiem o konieczności złożenia wniosku do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o wydanie warunków technicznych przyłączenia, tudzież o formie i treści tegoż wniosku. Zapisy te w ocenie skarżącego są sprzeczne z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, który stanowi, że zakresem regulaminu winny być określone warunki przyłączenia do sieci. Oceniając ten zarzut skargi wyjaśnić należy, że w § 18 ust. 1 załącznika do uchwały wskazano, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej składa przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu pisemny wniosek o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci. W § 18 ust. 2 załącznika do uchwały wymieniono zaś, że wniosek powinien zawierać co najmniej: imię i nazwisko (lub nazwę) wnioskodawcy, adres do korespondencji, określenie rodzaju instalacji i urządzeń służących do odbioru usług, ilość przewidywanego poboru wody, jej przeznaczenia oraz charakterystykę zużycia wody, przewidywaną ilość odprowadzanych ścieków i ich rodzaj, opis nieruchomości, do której będzie dostarczana woda i/lub z której będą odprowadzane ścieki, w szczególności określenie jej lokalizacji, powierzchni, sposobu zagospodarowania, a także przeznaczenia, wskazanie planowanego terminu rozpoczęcia poboru wody i/lub dostarczania ścieków. W § 19 ust. 1 załącznika do uchwały określono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa warunki techniczne na przyłączenie nieruchomości do sieci i przekazuje je wnioskodawcy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Warunki techniczne na przyłączenie nieruchomości do sieci określają m.in.: miejsce i sposób przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej z instalacjami wnioskodawcy, miejsce zainstalowania wodomierza głównego oraz miejsce zainstalowania urządzenia pomiarowego liczącego ilość odprowadzanych ścieków, wymagania techniczne, termin ważności warunków technicznych na przyłączenie. Zmiana warunków technicznych wymaga uzgodnień z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (§ 19 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały). W ocenie Sądu w § 19 Regulaminu ustalono warunki techniczne jakie przedsiębiorstwo musi określić w stosunku do konkretnej nieruchomości, by mogła ona zostać przyłączona do sieci. Jest to więc wprost jeden z warunków przyłączenia do sieci. Przy czym zauważyć należy, że Regulamin określa generalne warunki przyłączenia do sieci, a w § 19 określono jedynie warunki techniczne w stosunku do konkretnej nieruchomości, które muszą zostać ustalone już przez przedsiębiorstwo, by zrealizowanie inwestycji od strony technicznej było możliwe. Zdaniem Sądu również należy przyjąć, że w ramach warunków przyłączenia do sieci mieści się obowiązek złożenia wniosku o przyłączenie i określenie minimalnych wymagań, jakie ten wniosek ma zawierać. Z tych względów zarzuty skargi w odniesieniu do § 18 i 19 nie są zasadne. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w części wskazanej w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku. W pozostałej zaś części Sąd oddalił skargę, stosownie do normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.