II SA/Wr 616/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "K. B. N. dla F." w D. od decyzji Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zakazu eksploatacji hostelu ze względu na uznanie lokalu jako zagrażającego życiu ludzi oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z [...] (nr [...]), wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1123 ze zm.) – dalej: u.p.s.p., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we W. (dalej: organ I instancji) zakazał K. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą ,,K. B. Noclegi dla Firm", eksploatacji pomieszczeń hostelu, znajdującego się w budynku pod adresem [...] (kondygnacja II piętra) ze względu na uznanie lokali jako zagrażającego życiu ludzi. Rozstrzygnięcie to, z mocy prawa, otrzymało przymiot natychmiastowej wykonalności. K. B. wniosła odwołanie od tej decyzji. Zarzuciła w nim m.in. naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak właściwego jej rozpoznania i należytego uzasadnienia w zakresie określenia adresata decyzji, a także naruszenia prawa materialnego poprzez nałożenie obowiązków wynikających z decyzji na osobę niebędącą stroną w sprawie (nie władającą obiektem) oraz zakazaniem eksploatacji hostelu, co miało wpływ na wynik sprawy. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę przez organ I instancji w trybie autokontroli poprzez wskazanie jako adresata nałożonych obowiązków P. SA (właściciela budynku) bądź alternatywnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odwołująca podniosła, że zaskarżona decyzja jako wadliwie zaadresowana powinna podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie skierowano bowiem do niewłaściwego adresata, tj. zamiast do właściciela obiektu (w tym właściciela części wspólnych, gdzie wykryto nieprawidłowości – spółki P. SA), skierowano ją do najemcy poszczególnych lokali w obiekcie, który to podmiot jest jedynie stroną stosunku cywilnego o charakterze zobowiązaniowym. Skierowanie decyzji administracyjnej do podmiotu, który nie jest stroną postępowania – zgodnie z art. 28 k.p.a. - i pozostawienie jej w obrocie prawnym wiązałoby się z koniecznością jej usunięcia. Takie uchybienie obarczone jest możliwością stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismem datowanym na [...] K. B. zawiadomiła Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, że [...] złożyła P. SA - właścicielowi budynku oświadczenie o wypowiedzeniu umowy najmu nr [...] bez zachowania terminów wypowiedzenia. Do wystosowanego zawiadomienia dołączono kopię oświadczenia z [...]. Decyzją z [...] (nr [...]) Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 11a ust. 2 pkt 1 i art. 27 ustawy z 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1969) – dalej: u.p.s.p., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ odwoławczy zamieścił własne rozważania. W tej części decyzji podniesiono, że istota problemu w sprawie sprowadza się nie tylko do stanu zagrożenia życia ludzi, lecz po prostu do świadczenia usług hotelarskich w nie przystosowanym do tego obiekcie dworca kolejowego. Faktyczna zmiana funkcji obiektu na zamieszkanie zbiorowe niesie za sobą konieczność spełnienia surowszych wymogów, których aktualnie obiekt byłego dworca nie spełnia. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że w istniejącym stanie rzeczy nie ma przeszkód, by wynajmujący lub najemca prowadził prace remontowe w celu likwidacji stanu zagrożenia życia lub w celu zapewnienia właściwych warunków ewakuacji, lecz wynika to po prostu z powszechnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, a nie z decyzji nakazowej, bo taka nie została wydana. Nie było również przeszkód przed rozpoczęciem świadczenia usług hotelarskich, jak i nie ma przeszkód w trakcie obowiązywania zakazu eksploatacji, aby wynajmujący lub najemca osiągnął rzeczony cel poprzez skorzystanie z trybu rozwiązań zamiennych. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 80 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego całokształt zgromadzonych dowodów pozwalał przyjąć, że zostały udowodnione trzy z czterech przesłanek stanu zagrożenia życia ludzi, co stanowi kluczową okoliczność w sprawie. Pomimo ewidentnych naruszeń szeroko rozumianych przepisów ochrony przeciwpożarowej i niskiego stanu bezpieczeństwa pożarowego, organ odwoławczy stwierdził, że należało uchylić decyzję organu I instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia była konieczność kompleksowego rozpatrzenia stanu ochrony część kompleksu przy [...] na tle całej strefy pożarowej oraz prawidłowe stosowanie szczególnej instytucji uznania budynku za zagrażający życiu ludzi. Wskazując na podstawę prawną decyzji zakazującej eksploatacji hostelu ze względu na uznanie lokalu jako zagrażającego życiu ludzi, tj. art. 26 ust. 1 pkt 2 u.p.s.p. (przesłanka "stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi"), zdaniem organu odwoławczego wadliwość zastosowania tego przepisu polegała na tym, że stan zagrożenia życia ludzi orzeczono tylko w stosunku do wynajętego przez K. B. lokalu zamieszkania zbiorowego (czego nie należy mylić z wyodrębnioną w sensie wieczystoksięgowym nieruchomością lokalową, bo nie ma to miejsca w sprawie), czyli w stosunku do części budynku ograniczonej do II piętra. Co do zasady za zagrażające życiu ludzi uznaje się całe budynki lub strefy pożarowe. W ocenie organu odwoławczego przed podjęciem takiej rozstrzygnięć organ powinien zbadać czy wchodzi w rachubę zastosowanie przepisu § 210 rozp. WT: "Części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogę być traktowane jako odrębne budynki.". W sprawie nie ustalono czy przy [...] istnieją "ściany oddzielenia przeciwpożarowego w pionie". Jeżeli istnieją (jak twierdzi rzeczoznawca na stronie [...] ekspertyzy), a to organ I instancji może (ale nie musi, bo to kwestia uznania administracyjnego) potraktować część kompleksu przy [...] jako odrębny budynek. Organ odwoławczy zastrzegł przy tym, że gdyby zamierzano tę część kompleksu uznać za budynek odrębny, to dodatkowo należy brać pod uwagę rozmieszczenie wejść czy posiadanie instalacji pozwalających na niezależne funkcjonowanie wyodrębnionych budynków. Ponadto ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji będzie miał na względzie, że przepis § 16 rozp. OPP: "1. Użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi.", nie odnosi instytucji uznania do części budynku, czy wręcz do poszczególnego lokalu, a jedynie do całego budynku. Dezawuuje to, zdaniem organu odwoławczego, zarzut odwoławczy, że uznanie zagrożenia życia ludzi nastąpiło z powodu stanu części dojścia ewakuacyjnego poprowadzonego po klatce schodowej, której rzekomo nie dotyczy umowa najmu. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu nieważności dotyczącego skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), organ odwoławczy wskazał, że absurdem byłoby zakazywanie właścicielowi budynku (spółce P. SA) prowadzenia hostelu, którego ten podmiot nie prowadzi (goście hostelu nie są klientami P. SA, a wnoszącej odwołanie strony). Czym innym jest zatem prowadzenie hostelu, a czym innym wynajęcie pomieszczeń na ten cel. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że znajdujący zastosowanie w sprawie przepis art. 26 ust. 1 pkt 2 u.p.s.p., nie zawiera kompetencji do ingerowania w treść umów cywilnoprawnych, ani nie przewiduje pośredniego trybu nakładania zakazu eksploatacji. ,,Zakazowy" stosunek administracyjny istnieje w relacji organ ochrony przeciwpożarowej – podmiot prowadzący hostel, a nie wynajmujący P. SA – najemca. Z punktu widzenia organu dbającego o bezpieczeństwo, jeżeli zakaz eksploatacji ma być natychmiast wykonalny z mocy ustawy, to chodzi tu o zaniechanie przez najemcę pewnych czynności w sensie fizycznym, a nie sięganie przez wynajmującego do środków cywilnoprawnych, aby to pod ich naciskiem najemca zaprzestał eksploatacji pomieszczeń. Wiązałoby się to z zachodzącą zwłoką. W ocenie organu stanu tego nie zmienia także wypowiedzenie umowy przez najemcę ze skutkiem natychmiastowym i z mocą wsteczną. Prowadzenie hostelu – kiedy obowiązywała umowa najmu takiej treści jak w dniu wydania decyzji zakazowej – wywołało stany podlegające prawu administracyjnemu, dlatego z tej przyczyny wnoszący sprzeciw jest właściwym adresatem zakazu. Sam pogląd najemcy, że nie może on być stroną postępowania jest sprzeczny z wyraźnymi postanowieniami umowy najmu, które stanowią umowę określoną w art. 4 ust. 1a zd. 1 ustawy z 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2057) – dalej: u.o.p.p. Takim podmiotem jest tym samym najemca pomieszczeń, który czerpie pożytki z prowadzenia w nich tej działalności gospodarczej. Komendant Wojewódzki stanął także na stanowisku, że to adresat decyzji odpowiada za spełnienie wymogów bezpieczeństwa pożarowego w części wspólnej budynku – klatce schodowej. Wynika to z faktycznego korzystania z niej (art. 4 ust. 1a zd. 2 u.o.p.p.). Według niego organ I instancji prawidłowo założył skuteczność przeniesienia odpowiedzialności za stan ochrony przeciwpożarowej i słusznie nie komplikował sytuacji procesowej przez wydanie decyzji nakazowej o wielopodmiotowej strukturze lub przez wydanie wielu decyzji nakazowych, a orzekł zakaz skierowany tylko do jednego podmiotu. K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości. W sprzeciwie zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tylko z tego względu, że organ I instancji nie rozważył zastosowania § 210 r.WT, w sytuacji gdy organ II instancji winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję organu I instancji jako wadliwie skierowaną do wnoszącego sprzeciw i umorzyć postępowanie w całości. Do wywiedzionego środka zaskarżenia wnosząca sprzeciw dołączyła protokół zdawczo – odbiorczy spisany dnia [...] związany z umową najmu nr [...] z [...]. W pkt IV dokumentu wskazano, że według wynajmującego (spółki P. SA) do skutecznego rozwiązania umowy doszło w dniu doręczenia oświadczenia woli o rozwiązaniu przedmiotowej umowy, tj. dnia [...]. Natomiast dnia [...] doszło do fizycznego odbioru przedmiotu najmu i strona zdająca przekazała klucze do lokalu. Nie zgadzając się z organem odwoławczym co do wydanego rozstrzygnięcia, wnosząca sprzeciw w pierwszej kolejności podtrzymała wszystkie twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w szczególności te dotyczące błędnego określenia jej adresata. Wskazała, że rozstrzygnięcie to skierowano do ówczesnego najemcy poszczególnych lokali znajdujących się w tym obiekcie, gdzie był on jedynie stroną cywilnego stosunku zobowiązaniowego (umowa najmu poszczególnych lokali), zamiast właściciela całego obiektu (w tym właściciela części wspólnych budynku, w których wykryto nieprawidłowości), którym jest spółka działająca pod firmą P. SA. Ponadto zwróciła uwagę, że na skutek decyzji Komendanta Miejskiego, wypowiedziała właścicielowi obiektu w trybie natychmiastowym wiążącą ich ówcześnie umowę najmu z [...], a o powyższym fakcie zawiadomił organ II instancji stosownym pismem z [...]. Spowodowało to, że nie posiada on już jakiegokolwiek tytułu prawnego do pomieszczeń do których odnosi się zakaz eksploatacji. Wnosząca sprzeciw zwróciła także uwagę na fakt, że organ administracji publicznej winien oceniać stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Organ wyższego stopnia winien zatem badać sprawę na bieżąco mając na względzie, że sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać (jej stan faktyczny). W związku z tym organ administracji powinien wydać decyzję uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. W odpowiedzi na sprzeciw, Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jego oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Sąd stwierdza, że kwestionowana sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia. Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej dostatecznie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji oraz wskazał na okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których nie wyjaśnił Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we W., zakazując skarżącej eksploatacji pomieszczeń hostelu, zlokalizowanego w budynku pod adresem [...] (kondygnacja II piętra) we W. ze względu na uznanie lokalu za zagrażającego życiu ludzi. W okolicznościach kontrolowanej sprawy z całą pewnością wystąpiły istotne braki dowodowe, czego skarżąca nie kwestionuje i do czego w ogóle nie odnosi się w sprzeciwie. W przekonaniu skarżącej organ odwoławczy powinien natomiast wydać decyzję na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji z uwagi na fakt, że skarżąca przestał być podmiotem eksploatującym pomieszczenia hostelu. Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu Sąd wyjaśnia, że Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie miał obowiązku na obecnym etapie sprawy (uchylając decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W.), umorzyć postępowania w pierwszej instancji. Jak się przyjmuje w piśmiennictwie, decyzję skierowaną do podmiotu niebędącego stroną w sprawie należy utożsamiać z decyzją kształtującą sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna ona dotyczyć (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 939 i n.). Ten warunek w sprawie niewątpliwie nie miał miejsca, jeżeli skarżący, co niesporne, pozostawał najemcą lokalu i prowadził w nim działalność hotelową, która powodowała, że osoby w nim się znajdujące były narażone na zagrożenie życia, a zatem był tym podmiotem władającym lokalem, do którego zakaz wymieniony w art. 26 ust. 1 pkt 2 u.p.s.p. powinien być skierowany, mając na uwadze jego funkcję (natychmiastowa wykonalność zakazu eksploatacji rozumiana jako bezzwłoczne przerwanie prowadzenia w lokalu dotychczasowej działalności). Nie jest kwestionowane, że na podstawie umowy najmu doszło w sprawie do wydania lokalu skarżącemu na potrzeby prowadzonej przez niego działalności hotelowej i taka umowa obowiązywała w dacie podjętych przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W. czynności kontrolno-rozpoznawczych oraz wydania decyzji w pierwszej instancji. Zakazy, które na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 u.p.s.p. może zastosować organ PSP, ukierunkowane są niewątpliwie na możliwość wystąpienia zróżnicowanych przypadków, które ze względu na miejsce wystąpienia zagrożenia życia ludzi, powinny zostać przez organ wzięte pod uwagę w celu wyboru środka najbardziej adekwatnie przeciwdziałającego następstwom naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Co istotne w świetle stawianych w sprzeciwie zarzutów, kres obowiązywania takich zakazów należy łączyć raczej z następczą zmianą okoliczności faktycznych, która będą sprawiać, że taki zakaz straci swój walor bycia adekwatnym do stwierdzonych zagrożeń, np. w wyniku podjęcia przez adresata decyzji zakazowej działań remontowych w celu likwidacji stanu zagrożenia życia. W związku z czym postawiony w skardze zarzut, że organ odwoławczy powinien w sytuacji posiadania wiedzy na temat wypowiedzenia przez skarżącego umowy cywilnoprawnej i faktycznego opuszczenia przedmiotu najmu, uchylić decyzję I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jest nieuprawniony. Podjęcie przez skarżącą wskazanych kroków prawnych, w ocenie Sądu, świadczy paradoksalnie o tym, że skarżąca zastosowała się do decyzji organu I instancji i wykonała ją w sposób dobrowolny. Podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie nie nakładało przy tym na skarżącą jakiegokolwiek innego obowiązku, aniżeli zakaz eksploatacji lokalu wykorzystywanego pod działalność hotelową. Wybór rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie usunięcia stanu zagrożenia życia należał do organu i był uzależniony od okoliczności faktycznych sprawy. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że kontrola decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu wykazała, że organ II instancji był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały dostateczne podstawy do wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Wykonanie zakazu wynikającego z decyzji pierwszej instancji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności nie powoduje, że taka decyzja została wydana w postępowaniu, które stało się bezprzedmiotowe. Wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne stanowiły natomiast przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Skarżąca przy tym zdaje się nie dostrzegać, że organ drugiej instancji nie jest związany zarzutami odwołania wniesionego przez stronę. Jego rolą z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji w całokształcie. Wobec tego wydanie decyzji kasacyjnej w tej sprawie nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało oddalić sprzeciw. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.